Постанова

від 17.05.2023 по справі 640/1041/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 травня 2023 року

м. Київ

справа № 640/1041/19

адміністративне провадження № К/9901/9627/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «УКРМОСТОБУД» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2019 року (головуючий суддя: Васильченко І.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року (головуючий суддя: Глущенко Я.Б., судді: Мельничук В.П., Пилипенко О.Є.) у справі № 640/1041/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «УКРМОСТОБУД» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: ОСОБА_1 , про визнання протиправними та скасування постанов,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2019 році Товариство з обмеженою відповідальністю «УКРМОСТОБУД» (далі - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило:

визнати протиправними дії посадових осіб відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на об`єкті будівництва «Реконструкція приміщень технічного поверху нежитлової будівлі (літ. А) під офісні приміщення по АДРЕСА_1»;

визнати протиправними та скасувати постанови відповідача про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 04.01.2019 № 2/19/073-112, № 3/19/073-113, № 4/19/073-114.

припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21.12.2018.

визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 21.01.2019 № 18 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та декларації про готовність до експлуатації до об`єкта».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2019 позов задоволено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020 апеляційну скаргу відповідача задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2019 скасовано, у задоволенні позову відмовлено.

02.04.2020 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020 та змінити мотивувальну частину рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2019.

Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

06 липня 2020 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 16 травня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем строку проведення перевірки, у зв`язку із чим рішення, прийняті на підставі незаконно проведеної перевірки, є протиправними та підлягають скасуванню.

Відповідач у письмовому відзиві на позов вказав на правомірність своїх дій під час проведення перевірки та відповідності оскаржуваних рішень вимогам чинного законодавства.

Третя особа письмових пояснення з приводу заявлених позовних вимог до суду не направила.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

На підставі звернення ОСОБА_1 , наказу від 01.08.2018 № 557, направлень від 26.09.2018 та від 20.12.2018, посадовою особою відповідача проведено позапланову перевірку дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил на об`єкті будівництва: «Реконструкція приміщень технічного поверху нежитлової будівлі (літ. А) під офісні приміщення на АДРЕСА_1 , замовник - ТОВ «УКРМОСТОБУД».

За результатом проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, складений акт від 21.12.2018 № б/н (далі - акт перевірки).

В акті перевірки зазначено про виявлення порушень пункту 4.1 ДСТУ-Н Б В.1.2-16-2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва», статті 23, статті 26 Закону України «Про архітектурну діяльність», ДБН А.2.2-3-2014 «Склад і зміст проектної документації», статті 31, пункту 3 частини 1 статті 34, частини 8 статті 36, частини 10 статті 39 «Про регулювання містобудівної діяльності».

21.12.2018 відповідачем винесено припис з вимогою про усунення порушень та прийняті постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:

від 04.01.2019 № 2/19/073-112, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 69 156,00 гривень;

від 04.01.2019 № 3/19/073-113, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 3 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 710 770,00 гривень;

від 04.01.2019 №4/19/073-114, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 69 156,00 гривень.

Також 21.01.2019 відповідачем винесено наказ № 18 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та декларації про готовність до експлуатації до об`єкта», яким наказано:

скасувати право на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) «Реконструкція приміщень технічного поверху нежитлової будівлі (літ. А) під офісні приміщення за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Сверстюка, 11» від 04.09.2017 № КВ 061172470064, замовник - ТОВ «УКРМОСТОБУД»;

скасувати реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) «Реконструкція приміщень технічного поверху нежитлової будівлі (літ. А) під офісні приміщення за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Сверстюка, 11» від 02.10.2017 № КВ 141172750583, замовник - ТОВ «УКРМОСТОБУД»;

управлінню дозвільних процедур забезпечити невідкладне направлення копії наказу до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для виключення з реєстру запису щодо реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 04.09.2017 № КВ 061172470064 та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 02.10.2017 № КВ 141172750583 з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмов у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

Не погоджуючись із діями відповідача по проведенню перевірки та рішеннями, прийнятими за наслідками проведеної перевірки, позивач звернувся до суду із позовом за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що законодавством не визначено, чи можуть перериватися терміни проведення позапланової перевірки та продовжуватися через будь-який час, коли суб`єктом господарської діяльності будуть надані необхідні для перевірки документи або коли державний інспектор буде вважати за потрібне, наприклад, через рік продовжити позапланову перевірку. Водночас державою має бути дотримано принцип правової визначеності, як елементу верховенства права. Продовження відповідачем позапланового заходу після строку очікуваної позивачем дати закінчення перевірки, на переконання суду першої інстанції, є зловживанням відповідачем передбаченими законом правами щодо здійснення відповідних заходів органом державного нагляду (контролю). У зв`язку з незаконністю перевірки, така не має правових наслідків, що є підставою для скасування рішень, прийнятих за її наслідками.

Суд апеляційної інстанції не погодився із висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва проведена на підставі заяви ОСОБА_2 , яка стверджувала про проведення реконструкції без згоди всіх співвласників багатоповерхової будівлі та відповідача. У заяві також було наголошено на необхідності перевірки достовірності інформації, внесеної в декларацію про початок робіт та готовність реконструйованого поверху.

На думку суду апеляційної інстанції, захист позивача мав відбуватись на початку перевірки шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється органами.

Оскільки уповноважена особа позивача допустила посадових осіб відповідача до перевірки та не висловила зауважень щодо її проведення, то відсутні підстави для правової оцінки діям посадової особи Департамента з проведення такого заходу.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що на спростування висновків відповідача щодо зазначення недостовірних відомостей, позивач надав суду проект реконструкції технічного поверху нежитлової будівлі по АДРЕСА_1 , корегування, завдання на проектування з корегуванням, в якому визначено клас (наслідків) відповідності - СС1, категорія складності - ІІ (друга), проте до перевірки наведені документи позивачем не надавались і про наявність таких під час здійснення заходу контролю останній не заявляв.

Зазначене, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, викликає обґрунтовані сумніви щодо існування цих документів, як на час реконструкції об`єкта нерухомості, так і на час його перевірки посадовими особами відповідача.

Без урахування наданих позивачем до суду документів, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо безпідставної зміни площі об`єкта реконструкції із збереженням його геометричних розмірів.

За позицією суду апеляційної інстанції, порушення положень ДБН А.2.2-3:2014 при затверджені проектної документації на реконструкцію технічного поверху нежитлової будівлі по вул. Є Сверстюка, 11А у Дніпровському районі м. Києва, свідчить про відсутність права власності на цю споруду.

У зв`язку із відсутністю права власності, суд апеляційної інстанції критично оцінив посилання позивача на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 02 жовтня 2018 року у справі №465/1461/16-а.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Позивач у своїй касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, а також наполягає на допущенні порушень норм матеріального та процесуального права.

Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги порушення відповідачем строків проведення позапланової перевірки та прийняття рішення за її наслідками за межами строку перевірки.

Також у касаційній скарзі зазначено, що судом апеляційної інстанції не врахована правова позиція Верховного Суду, сформована у подібних правовідносинах.

У відзиві на касаційну скаргу Департамент наголосив на дотриманні строків та порядку проведення перевірки, визначених Постановою Кабінету Міністрів України № 533.

З цього приводу зазначив, що посадовою особою Департаменту проведено перевірку на підставі направлення від 26.09.2018 № б/н у період з 26.09.2018 по 09.10.2018 та одноразово перевірка була продовжена на два робочих дні на період з 20.12.2018 по 21.12.2018 на підставі направлення від 20.12.2018 № б/н.

На думку відповідача, чинне законодавство в сфері містобудівної діяльності не передбачає обов`язку контролюючого органу продовжувати проведення перевірки на наступний день після спливу основного строку на проведення перевірки та не обмежено в часовому розрізі право контролюючого органу на здійснення перевірки за умови дотримання строку проведення перевірки.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Також судом касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з статтею 1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі також Закон № 2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Статтею 6 Закону № 2780-XII визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.

Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у статті 7 Закону № 2780-XII, за змістом якої таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.

Закон від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон №3038-VI) визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських і приватних інтересів.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону № 3038-VI.

В свою чергу, абзацом четвертим статті 3 Закону № 3038-VI передбачено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Водночас відповідно до частини першої статті 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Згідно з підпунктом 3 пункту 7 статті 36 Закону № 3038-VI право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:

встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

За приписами частин першої та другої статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання цієї норми Постановою Кабінету Міністрів № 553 від 23 травня 2011 року затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі також Порядок 553).

Відповідно до пункту 1 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Пунктом 2 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, окрім іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктом 9 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

За приписами пункту 16 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Виходячи із системного змісту наведених правових положень, Суд доходить до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Враховуючи ті обставини, що позивач не згоден із рішеннями відповідача з підстав, у тому числі (…) дотримання строків проведення перевірки та наявності зазначених відповідачем Суд вважає, що дотримання вказаного порядку має важливе значення при оцінці спірних правовідносин.

Так згідно із абзацом 10-ть пункту 7 Порядку № 553 строк проведення перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби строк перевірки може бути продовжений не більше ніж на два робочих дні за рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідачем було видано уповноваженій особі направлення від 26.09.2018 № б/н (строк дії направлення з 26.09.2018 по 09.10.2018) для здійснення позапланової перевірки дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил на об`єкті будівництва: «Реконструкція приміщень технічного поверху нежитлової будівлі (літ. А) під офісні приміщення на вул. Сверстюка, 11 у Дніпровському районі м. Києва, замовник - ТОВ «Укрмостобуд».

Під час виїзду на місце проведення перевірки 26.09.2018 посадової особи Департаменту доступ до об`єкту будівництва не відбувся, з огляду на відсутність уповноважених осіб ТОВ «УКРМОСТОБУД».

В подальшому, на підставі письмового рішення керівника, оформленого службовою запискою, перевірку продовжено на два робочі дні з 20.12.2018 по 21.12.2018, згідно із направленням для проведення планового (позапланового) заходу від 20.12.2018 № б/н.

Отже, продовження проведення перевірки на підставі службової записки та складання акту перевірки відбувалось поза межами передбаченого десятиденного терміну.

Колегія суддів звертає увагу, що наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 29.09.2011 № 92 затверджений Регламент ДАБІ України (далі наказ № 92 або Регламент № 92)

Згідно із пунктом 1 Наказу № 92 Регламент визначає організацію діяльності Держархбудінспекції, її структурних підрозділів, територіальних та дорадчих органів, а також їх взаємодію в реалізації функцій, покладених на Держархбудінспекцію в цілому.

До Регламенту включені розділи, що регулюють процеси підготовки та прийняття рішень, здійснення контролю за їх виконанням, процедуру розроблення та узгодження проектів законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України і визначають роль тих чи інших посадових осіб Держархбудінспекції, розмежування та узгодження їхньої діяльності з метою уникнення дублювання.

Зі змісту абзацу 3 пункту 10.3 Наказу № 92 вбачається, що службова записка відноситься до документів внутрішнього документообігу, відповідно за своїм змістом та правовими наслідками не може ототожнюватись з наказом на перевірку або її продовження.

Отже, службова записка не передбачена в якості розпорядчого документа продовження терміну проведення перевірки, мотивів та правових підстав такого продовження.

Колегія суддів звертає увагу, що Верховний Суд у постанові від 26.02.2020 у справі № 826/7847/17 зазначив, що нормами Закону № 3038-VI та Порядку № 553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавства щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

У справі № 826/12176/16 Верховний Суд, приймаючи постанову від 15.05.2020, беручи до уваги, окрім іншого приписи пункту 9 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294, яким передбачено видання Держархбудінспекцією в межах наданих їй повноважень наказів організаційно-розпорядчого характеру, організації та контролю їх виконання, дійшов висновку, що письмове рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника оформляється відповідним наказом, в якому зазначаються мотиви та правові підстави продовження перевірки.

Відсутність такого наказу свідчить про безпідставність продовження перевірки, а відтак є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення понад встановлений Порядком № 553 строк і, як наслідок, зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно - будівельного контролю.

Аналогічна правова позиція висловлена й у постановах Верховного Суду від 17.07.2019 у справі № 822/714/16, від 23.10.2019 у справі № 822/678/16, від 13.04.2021 у справі № 826/16334/18.

За наявності письмового рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю, як обов`язкової підстави для продовження строку проведення перевірки, наголошено й у постановах Верховного Суду від 28.01.2020 у справі № 820/6909/16, від 26.02.2020 у справі № 826/7847/17.

Також згідно з висловленою у постановах Верховного Суду від 14.11.2019 у справі № 822/863/16 та від 21.10.2019 у справі № 822/677/16 правовою позицією, порушенням порядку проведення перевірки є її проведення після закінчення дії направлення за відсутності доказів на підтвердження продовження строку його дії та відповідного наказу про продовження строку проведення перевірки.

Цей висновок також узгоджується із усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі № 21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі № 2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі № 807/242/14, від 26.06.2020 у справі № 826/7847/17, згідно із якою лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення.

Своєю чергою порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів наголошує, що відсутність в матеріалах справи відповідного наказу відповідача про продовження перевірки свідчить, що таке продовження перевірки є безпідставним.

Вказане є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність проведення перевірки понад встановлений Порядком № 553 строк і, як наслідок, зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно - будівельного контролю.

Такий правовий висновок сформований Верховним Судом в постанові від 01.06.2021 у справі № 826/16114/18, та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів вважає помилковими мотиви апеляційного суду та доводи відповідача про те, що продовження строку перевірки відбулось законно на підставі службової записки, оскільки, як зазначалось вище, письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника має бути саме наказ, в якому зазначаються мотиви та правові підстави продовження перевірки.

Колегія суддів наголошує на тому, що у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

Зміст наведеного у своїй сукупності дає підстави для висновку, що документи, складені за результатами спірної перевірки, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 КАС України, не можуть визнаватися допустимими доказами у справі, якщо вони одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Рішення, прийняті за наслідками незаконної перевірки на підставі висновків документів, які є недопустимими доказами, не можуть вважатись правомірними та підлягають скасуванню.

Отже, результати перевірки, отримані внаслідок неправомірних дій органу не можуть бути підставою для застосування до позивача будь-яких заходів примусового характеру. Оскільки оскаржувані приписи та постанови винесені за результатами перевірки, протиправність якої встановлена судом, то ці рішення не можуть бути визнані правомірними та такими, що прийняті на підставі, у межах та у спосіб, встановлений законом.

З огляду на викладене, враховуючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020 та змінити мотивувальну частину рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 11.11.2019, виклавши її в редакції цієї постанови.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Водночас допущені відповідачем порушення не перешкоджають в подальшому проведенню органом контролю відповідного заходу із дотриманням вимог законодавства.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 343, 349, 352, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "УКРМОСТОБУД" задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020 у справі № 640/1041/19 скасувати.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2019 у справі № 640/1041/19 змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2019 у справі № 640/1041/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа