Рішення

від 19.05.2023 по справі 420/4277/22

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 420/4277/22

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2023 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Тарасишиної О.М., за участю секретаря судового засідання Дробченко К.С., розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Закладу дошкільної освіти Зернятко комунальної форми власності Шабівської сільської ради, с. Вигон, Білгород-Дністровського району, Одеської області (місцезнаходження: 67704, Одеська область, Білгород-Дністровський район, село Вигон, вул. Шкільна, буд. 114А; код ЄДРПОУ 36769688) до Головного управління Держпраці в Одеській області (місцезнаходження: 65044, м. Одеса, проспект Шевченка, 2; код ЄДРПОУ 39781624) про визнання протиправним та скасування припису від 18.11.2021 року № ОД784/068/АВ/П та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

До суду надійшла позовна заява Закладу дошкільної освіти Зернятко комунальної форми власності Шабівської сільської ради, с. Вигон, Білгород-Дністровського району, Одеської області (місцезнаходження: 67704, Одеська область, Білгород-Дністровський район, село Вигон, вул. Шкільна, буд. 114А; код ЄДРПОУ 36769688) до Головного управління Держпраці в Одеській області (місцезнаходження: 65044, м. Одеса, проспект Шевченка, 2; код ЄДРПОУ 39781624), в якій позивач просить:

визнати протиправним та скасувати припис про усунення виявлених порушень законодавства про працю від 18.11.2021 року №ОД784/068/АВ/П.

Ухвалою від 20.03.2023 року прийнято до провадження адміністративну справу №420/4277/22.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що в період з 16.11.2021 року по 17.11.2021 року, на підставі наказу Головного управління Держпраці в Одеській області здійснено позапланову перевірку, за результатами якої складено акт від 17.11.2021 року №ОД784/068/АВ та складено припис від 18.11.2021 року №ОД784/068/АВ/П. Позивач вважає складання вищевказаного акту і припису проводилося з грубим порушенням чинного законодавства, у зв`язку з чим звернувся до суду з даним позовом.

Від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому, в обґрунтування правової позиції, зазначено, що останній діяв у межах наданих йому повноважень, відповідно до Закону, та у спосіб і в порядку визначеному ним, у зв`язку з чим, просив суд у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

За приписами п. 2 ч. 1 ст. 263 КАС України суд розглядає за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.

Відповідно до п.10 ч.1 ст.4 КАС України письмове провадження розгляд і вирішення адміністративної справи або окремого процесуального питання в суді першої, апеляційної чи касаційної інстанції без повідомлення та (або) виклику учасників справи та проведення судового засідання на підставі матеріалів справи у випадках, встановлених цим Кодексом.

Відтак, справу розглянуто в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Розглянувши матеріали справи, всебічно та повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, суд дійшов наступного.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За правилами предметної підсудності встановленими ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (п. 1 ч. 1).

За таких обставин суд дійшов висновку про підсудність позовної заяви Закладу дошкільної освіти Зернятко комунальної форми власності Шабівської сільської ради, с. Вигон, Білгород-Дністровського району, Одеської області Одеському окружному адміністративному суду.

Як вбачається з позовної заяви, в період з 16.11.2021 року по 17.11.2021 року, на підставі наказу Головного управління Держпраці в Одеській області здійснено позапланову перевірку, за результатами якої складено акт від 17.11.2021 року №ОД784/068/АВ та складено припис від 18.11.2021 року №ОД784/068/АВ/П.

В ході проведення заходу контролю встановлено порушення вимог, а саме:

1.роботодавець не забезпечив достовірний облік виконуваної працівником роботи і бухгалтерський облік витрат на оплату праці у встановленому порядку;

2.з правилами внутрішнього трудового розпорядку та колективним договором працівника не ознайомлено;

3.розміри доплат за суміщення професій (посад) або виконання обов`язків тимчасово відсутнього працівника не встановлюються на умовах передбачених у колективному договорі;

4.виплата заробітної плати здійснюється через установи банків на вказаний працівником рахунок з обов`язковою оплатою цих послуг за рахунок власника, але особиста письмова згода працівника відсутня;

5.робота за надурочні години відповідно до вимог діючого законодавства не оплачені;

6.про зміну істотних умов праці (систем та розмірів оплати праці пільг, режиму роботи, встановлення або скасування неповного робочого часу, суміщення професій, зміну розрядів і найменування посад тощо) ОСОБА_1 не повідомлена не пізніше ніж за 2 місяці. Про нові або зміну діючих умов оплати праці в бік погіршення власник або уповноважений ним орган повинен повідомити працівника не пізніш, як за два місяці до їх запровадження або зміни. ОСОБА_1 за два місяця до запровадження зміни діючих умов оплати праці в бік погіршення не повідомлена;

7.надурочні роботи проводяться без дозволу виборного органу первинної профспілкової організації у випадках, передбачених статтею 62 КЗпП. Облік надурочних годин кожного працівника не ведеться.

Вирішуючи даний спір, суд виходить з таких підстав.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно зі статтею 43 Основного Закону, держава створює умови для здійснення громадянами права на працю. Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю є важливими способами захисту трудових прав працівників, гарантією забезпечення законності в трудових відносинах.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності №877 від 05.04.2007 (надалі по тексту також - Закон №877-V).

Відповідно до статті 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) це - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

За правилами частини 5 статті 2 Закону №877-V, заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Зазначені у частині 5 цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частини одинадцятої статті 4-1, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої, шостої та десятої статті 7, статей 9, 10, 12, 19, 20, 21 цього Закону (частина шоста статті 2 Закону №877-V).

Державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом (стаття 3 Закону №877-V).

Згідно з приписами частини 4 статті 4 Закону №877-V, виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

У свою чергу, частиною 1 статті 259 Кодексу законів про працю України встановлено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №96 від 11.02.2015 (надалі, також Положення №96), Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, зокрема з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення.

Держпраці відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю (підпункт 6 пункту 4 Положення №96).

За п. 7 Положення №96, Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.

Відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Уніфіковані форми актів затверджено наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 27.10.2020 року №2161 «Про затвердження форм документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю Державною службою України з питань праці».

При цьому, Акт від 17.11.2021 року №ОД784/068/АВ, який було складено за результатами перевірки не містить розділ «Опис виявлених порушень вимог законодавства».

При цьому, постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 "Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю" затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування) (далі - Порядок № 823).

Втім, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 року у справі №640/17424/19, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 року, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №823 «Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю»,

Відтак, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 року у справі №640/17424/19 набрало законної сили - 14.09.2021.

Згідно ч. 2 ст. 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Таким чином, постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №823 втратила чинність - 14.09.2021, тобто з моменту набрання законної сили постанови Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №640/17424/19.

Як встановлено судом, під час проведення перевірки та складання акту від 17.11.2021 року №ОД784/068/АВ, що стало підставою складання оскаржуваного припису відповідач керувався положеннями Порядку №823.

При цьому, на час проведення контрольного заходу Порядок №823 втратив чинність.

Суд вказує, що приписи Порядку №823 не можуть застосовуватися до спірних правовідносин, оскільки вони не були чинними на момент проведення (неможливості проведення) інспекційного відвідування.

Європейський суд з прав людини у своєму рішення по справі Рисовський проти України (№ 29979/04), зазначив, що принцип належного урядування, зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

Таким чином, проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі інспекційного відвідування та прийняття оскаржуваної постанови, мало місце поза межами правового регулювання, що є достатньою і самостійною підставою для визнання протиправним та скасування рішення контролюючого органу, прийняті за наслідками такого відвідування.

На підставі вищевикладеного, суд дійшов висновку, що відповідачем незаконно здійснено захід державного контролю діяльності позивача, правовим наслідком чого, з врахуванням приписів частини 2 статті 2 КАС України, яка закріплює матеріально-правові основи діяльності суб`єкта владних повноважень, є те, що такий незаконний захід контролю не може породжувати виникнення законних підстав для винесення постанови та подальшого застосування до суб`єкта господарювання штрафу.

Аналогічна правова позиція, викладена в постанові Верховного Суду України від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14, від 05.02.2019 року у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 року у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 року у справі №807/242/14, за висновками якої невиконання вимог закону щодо процедури проведення перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

До того ж, відповідно до правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду у подібних правовідносинах від 25.05.2022 у справі №1440/1978/18, судом касаційної інстанції зауважено, що порушення процедури проведення заходів контролю саме по собі може бути підставою для визнання протиправними та скасування рішень контролюючого органу, прийнятих за наслідками їх здійснення, у тому разі, якщо таке порушення є суттєвим та безпосередньо впливає на кінцеве рішення суб`єкта владних повноважень.

Стосовно процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Відповідно, в даній справі, проведення суб`єктом владних повноважень перевірки на підставі Порядку, який втратив чинність, є підставою для висновку про протиправність наслідків такої перевірки.

Враховуючи наведені приписи чинного законодавства та встановлені обставини, з метою ефективного захисту прав позивача, суд дійшов висновку про необхідність визнання протиправним та скасування припису про усунення виявлених порушень законодавства про працю від 18.11.2021 року №ОД784/068/АВ/П.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Згідно положень ст. 75 КАС України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. При цьому в силу положень ст. 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Таким чином, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов`язок доказування в спорі покладається на відповідача орган публічної влади, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.

Відповідно до ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Оцінивши кожен доказ, який є у справі щодо його належності, допустимості, достовірності та їх достатності і взаємного зв`язку у сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає позов таким, що підлягає задоволенню.

Згідно ч. 1 ст. 143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.

Згідно ч.ч.1, 3 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

З урахуванням наведеного, враховуючи часткове задоволення позову, суд дійшов висновку про необхідність стягнення з відповідача за рахунок бюджетних асигнувань на користь позивача судового збору у розмірі 2481,00 грн.

Керуючись ст. ст. 2, 6, 7, 8, 9, 10, 77, 90, 139, 205, 242-246, 250, 251, 255, 295, 297 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

Позовну заяву Закладу дошкільної освіти Зернятко комунальної форми власності Шабівської сільської ради, с. Вигон, Білгород-Дністровського району, Одеської області (місцезнаходження: 67704, Одеська область, Білгород-Дністровський район, село Вигон, вул. Шкільна, буд. 114А; код ЄДРПОУ 36769688) до Головного управління Держпраці в Одеській області (місцезнаходження: 65044, м. Одеса, проспект Шевченка, 2; код ЄДРПОУ 39781624) про визнання протиправним та скасування припису від 18.11.2021 року № ОД784/068/АВ/П та зобов`язання вчинити певні дії, - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис про усунення виявлених порушень законодавства про працю від 18.11.2021 року №ОД784/068/АВ/П.

Стягнути з Головного управління Держпраці в Одеській області (код ЄДРПОУ 39781624) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Закладу дошкільної освіти Зернятко комунальної форми власності Шабівської сільської ради, с. Вигон, Білгород-Дністровського району, Одеської області (код ЄДРПОУ 36769688) судові витрати у розмірі 2481,00 грн. (дві тисячі чотириста вісімдесят одна грн. 00 коп.).

Рішення може бути оскаржено безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів в порядку приписів ст. 295 КАС України.

Рішення набирає законної сили згідно з приписами ст. 255 КАС України.

Повний текст рішення складено та підписано 19.05.2023 р.

СуддяО.М. Тарасишина