Постанова

від 23.05.2023 по справі 380/9773/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2023 року

м. Київ

справа № 380/9773/21

адміністративне провадження № К/990/9782/23

Верховний Суд у складі колегії суддів: судді-доповідача: Берназюка Я.О., судді: Коваленко Н.В., судді: Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 380/9773/21

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Віденська кав`ярня»

до Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради

про визнання протиправним та скасування припису,

за касаційною скаргою Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради

на рішення Львівського окружного адміністративного суду в складі судді Братичак У.В. від 2 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Гуляка В.В., Ільчишин Н.В., Святецького В.В. від 26 жовтня 2022 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Віденська кав`ярня» (далі - ТОВ «Віденська кав`ярня», позивач) звернулося з позовом до Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради (далі - Управління, відповідач), в якій просить визнати протиправним та скасувати припис № 0004-вих-41813 від 20 травня 2021 року, виданий Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуваний припис є незаконним, необґрунтованим, таким, що не відображає дійсних обставин справи, складений з порушенням вимог закону. Позивач вказує, що оскаржуваний припис був винесений на підставі візуального огляду без видачі розпорядчого документа органу охорони культурної спадщини (наказу, розпорядження), що є порушенням частини першої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Крім того, позивач зазначає, що відповідач в порушення частини шостої статті 7 цього ж Закону жодного акта візуального обстеження позивачу не надсилав.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, адміністративний позов задоволено.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не надано належних доказів того, що будинок за адресою: пл. Підкови І., буд. 2 у м. Львові знаходиться в межах історичного ареалу міста Львова, належить до пам`яток культурної спадщини державного чи місцевого значення, має культурну чи містобудівну цінність, відтак, порядку отримання відповідного дозволу та погодження для встановлення огороджуючих та світлопрозорих конструкцій на будівлі відтвореної галереї на виконання вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» не передбачено.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що внаслідок неправильного застосування положень Закону України «Про охорону культурної спадщини» суди першої та апеляційної інстанції дійшли хибних висновків щодо належності приміщення тераси до площі Підкови, 2 у м. Львові, а також про відсутність доказів того, що конструкції, встановлені на терасі, не відповідають проекту будівлі і негативно позначаються на стані пам`ятки (створюють загрозу знищення, руйнування, пошкодження або спотворення).

7. Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції всупереч вимогам статей 44, 296 КАС України безпідставно відмовив у прийнятті доказу у справі, а саме - технічного паспорту на приміщення (1-7) за адресою: м. Львів, пр. Свободи, 12, загальною площею 142,6 кв. м, складений 12 вересня 2002 року, на підтвердження наявності на другому поверсі тераси площею 34,6 кв. м.

Позиція інших учасників справи

8. Від ТОВ «Віденська кав`ярня» надійшов відзив на касаційну скаргу Управління, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про недоведеність відповідачем правомірності винесеного припису від 20 травня 2021 року № 0004-вих-41813; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. Касаційну скаргу подано 20 березня 2023 року.

10. Ухвалою Верховного Суду від 30 березня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 380/9773/21, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу Управління.

11. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не направляли.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що об`єкт нежитлової нерухомості (нежитлове приміщення), який знаходиться за адресою: Львівська область, м. Львів, проспект Свободи, буд. 12 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна - 195838946101), загальною площею 1638,2 кв. м належить на праві спільної часткової приватної власності позивачу у справі - ТОВ «Віденська кав`ярня» (підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 15 грудня 2017 року, Індексний номер витягу: 107721823) та Товариству з обмеженою відповідальністю «Готель Відень» (підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 15 грудня 2017 року, індексний номер витягу: 107722125).

13. За заявою ТОВ «Готель Відень» та ТОВ «Віденська кав`ярня» б/н від 6 грудня 2017 року про визначення часток між співвласниками по фактичному користуванню приміщеннями в будинку № 12 по проспекті Свободи в м. Львові, Обласним комунальним підприємством Львівської обласної ради «Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки» видано висновок серії та номер: ЮР 935 від 5 грудня 2017 року, відповідно до якого співвласник ТОВ «Віденська кав`ярня» займає приміщення: в підвалі з 150 по 163; на 1-му поверсі з 1 по 20, на 2-му поверсі з 21 по 24 загальною площею 676,6 кв. м, що складає 41% від будівлі або 41/100.

14. На підставі проведених обмірів Обласним комунальним підприємством Львівської обласної «Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки» 5 грудня 2017 року видано Технічний паспорт, серія та номер: б/н, відповідно до якого ТОВ «Віденська кав`ярня» займає на 2 поверсі приміщення « 21» - сходова клітка, загальною площею 23.8 кв. м, приміщення « 22» - коридор, загальною площею 6,5 кв. м, приміщення « 23» - кабінет, загальною площею 16,5 кв. м, приміщення « 24» - кабінет, загальною площею 18,9 кв. м.

15. На підставі наказу Міністерства культури та інформаційної політики України «Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» від 18 січня 2021 року № 14 житловий будинок за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону України «Про охорону культурної спадщини» у Львівській області, та присвоєно охоронний № 5264-Лв.

16. 11 травня 2021 року представником відповідача було проведено візуальне спостереження об`єкта культурної спадщини - пам`ятки архітектури місцевого значення на пр. Свободи, 12 у м. Львові. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради встановлено проведення будівельних робіт без розглянутої проектної документації за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові.

17. На підставі вищезазначеного, Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради складено припис від 21 травня 2021 року (поштовий реєстраційний номер 0004-вих-41813 від 20 травня 2021 року), згідно з яким позивача зобов`язано: демонтувати влаштовані огороджуючі та світлопрозорі конструкцій на терасі будівлі на пр. Свободи, 12 у м. Львові - пам`ятки архітектури місцевого значення охоронний № 5264-Лв, згідно наказу Міністерства культури та інформаційної політики України «Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» від 18 січня 2021 року № 14, як такі, що влаштовувалися за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів i передбачених Законом дозволів, негативно позначаються на стані пам`ятки (створюють загрозу знищення, руйнування, пошкодження, спотворення пам`ятки); вжити заходів із приведення тераси будівлі до попереднього стану та у відповідності до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

21. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на таке.

23. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення Закону України «Про охорону культурної спадщини», внаслідок чого дійшли хибного, на думку скаржника, висновку щодо фактичного знаходження спірного приміщення тераси на площі Підкови, 2 у м. Львові, а також про відсутність доказів того, що конструкції, встановлені на терасі, не відповідають проекту будівлі і негативно позначаються на стані пам`ятки (створюють загрозу знищення, руйнування, пошкодження або спотворення).

24. Скаржник вважає, що необґрунтовані висновки судів попередніх інстанцій про те, що на другому поверсі частини приміщення, що належить позивачу та знаходиться за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові, відсутня тераса, зумовлені неповним дослідженням усіх доказів, наявних у матеріалах справи, та неповним встановленням усіх обставин справи.

25. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

26. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.

27. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).

Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

28. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

29. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

30. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

31. Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

32. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

33. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).

34. Аналогічні зобов`язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI ( 6673-11 ) від 4 жовтня 1988 року), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

35. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

36. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

37. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

38. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Львів.

39. Частиною першою статті 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

40. Згідно з частиною першою статті 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини», занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки, зокрема, пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

41. Пунктом 1 наказу Міністерства культури та інформаційної політики України «Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» від 18 січня 2021 року № 14 (далі - наказ № 14), передбачено занести до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення об`єкти культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини» у Львівській області згідно з переліком, відповідно до додатку».

42. Як встановлено судами попередніх інстанцій з Додатку до наказу № 14, будівлю, яка розташована за адресою: проспект Свободи, 12, Львів, Львівська область, 79000, охоронний номер 5264-ЛВ, включено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення за порядковим номером № 1299.

43. Крім того, судами встановлено та не заперечується сторонами, що об`єкт нежитлової нерухомості (нежитлове приміщення), який знаходиться за адресою: Львівська область, м. Львів, проспект Свободи, буд. 12 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 195838946101), загальною площею 1638,2 кв. м, належить на праві спільної часткової приватної власності ТОВ «Віденська кав`ярня» та ТОВ «Готель Відень»; позивач займає приміщення: в підвалі з 150 по 163; на 1-му поверсі з 1 по 20, на 2-му поверсі з 21 по 24 загальною площею 676,6 кв. м, що складає 41% від будівлі або 41/100.

44. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

45. Відповідно до пункту 1 Порядку укладення охоронних договорів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768 (далі - Порядок № 1768), охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини (далі - пам`ятка) чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована.

46. Пункт 5 Порядку № 1768 передбачає, що в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`ятко охоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.

47. Правовий висновок щодо порядку застосування положень статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 1768 викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 826/14581/14, від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20 та від 20 травня 2022 року у справі № 640/16786/19.

48. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що ТОВ «Віденська кав`ярня» уклало охоронний договір № 71/07 на об`єкт культурної спадщини пам`ятку архітектури житловий будинок 19 століття на пр. Свободи, 12 у м. Львові (рішення Львівського облвиконкому № 227 від 17 липня 2007 року) з Управлінням охорони історичного середовища.

49. Згідно з пунктом 5.1 охоронного договору користувач зобов`язується використовувати пам`ятку (частину пам`ятки) нежитлові приміщення загальною площею 611,9 кв. м підвалу, першого та частини другого поверху в будинку 19 століття на проспекті Свободи, 12 у м. Львові для закладу громадського харчування.

50. У пункті 8 вказаного договору визначено, що у разі самовільного проведення користувачем робіт, пов`язаних з перебудовою чи переробленням, які призвели до спотворення пам`ятки, її території чи охоронних зон, їх наслідки повинні бути усунені за рахунок користувача в терміни, визначені письмовим розпорядженням Управління.

51. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що 11 травня 2021 року представником відповідача було проведено візуальне спостереження об`єкта культурної спадщини - пам`ятки архітектури місцевого значення на пр. Свободи, 12 у м. Львові та, за результатами перевірки електронної бази даних документообігу, Управлінням було виявлено проведення будівельних робіт без розглянутої проектної документації за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові, а саме: влаштування огороджуючих та світлопрозорих конструкцій на терасі будівлі.

52. На підставі вищезазначеного, Управлінням складено припис від 21 травня 2021 року, яким позивача зобов`язано: демонтувати влаштовані огороджуючі та світлопрозорі конструкцій на терасі будівлі на пр. Свободи, 12 у м. Львові - пам`ятки архітектури місцевого значення охоронний № 5264-Лв, що влаштовувалися за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів i передбачених Законом дозволів, негативно позначаються на стані пам`ятки (створюють загрозу знищення, руйнування, пошкодження, спотворення пам`ятки); вжити заходів із приведення тераси будівлі до попереднього стану та у відповідності до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

53. Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій стосовно незастосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», з огляду на наступне.

54. Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

55. Статтею 1 цього ж Закону визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

56. Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

57. Таким чином, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

58. Разом з тим, відповідно до преамбули Закону України «Про охорону культурної спадщини» цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

59. Статтею 1 зазначеного Закону визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

60. Відтак, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

61. Відповідно до пункту 1.1 Положення про Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконкому від 11 листопада 2016 року № 1031 (далі - Положення № 1031), Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради (надалі - управління) є виконавчим органом Львівської міської ради відповідно до ухвали міської ради від 26 травня 2016 року № 505 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», утвореним відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

62. Згідно з пунктом 1.2 Положення № 1031 Управління є підзвітним і підконтрольним міській раді, виконавчому комітету міської ради, Львівському міському голові і підпорядкованим заступнику міського голови з питань розвитку.

63. Відповідно до пункту 4.1.32 Положення № 1031 до компетенції Управління належать такі повноваження, зокрема: видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток, припинення робіт на цих пам`ятках, їх територіях та у зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», дозволів або з відхиленням від них на підставі відповідних нормативно-правових актів органів охорони культурної спадщини вищого рівня; складання протоколів про адміністративні правопорушення та формування адміністративних справ у сфері охорони культурної спадщини на підставі відповідних нормативно-правових актів органів охорони культурної спадщини вищого рівня.

64. З огляду на вищезазначене, правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що приймаючи оскаржуваний припис, Управлінням виконувалися повноваження щодо дотримання законодавства про охорону культурної спадщини та вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання пам`ятки, здійснювався огляд пам`ятки архітектури та перевірка належного утримання та використання пам`ятки архітектури, шляхом проведення візуального огляду та перевірки електронної бази даних, а не проводилась перевірка господарської діяльності позивача.

65. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18 та від 14 лютого 2023 року у справі № 640/22377/18.

66. Разом з тим, ухвалюючи рішення про задоволення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що додатком № 2 до охоронного договору є попередній Технічний паспорт № 864 від 27 квітня 2007 року на нежитлові приміщення в будівлі на пр. Свободи, 12 у м. Львові. Суди встановили, що згідно з експлікації внутрішніх площ будівлі у Технічному паспорті від 27 квітня 2007 року загальна площа приміщення, яке належить ТОВ «Віденська кав`ярня», складає: 611,9 кв. м, з яких, зокрема на другому поверсі приміщення 18 «сходова» - 23,8 кв. м; приміщення 19 «коридор» - 6,5 кв. м, приміщення 20 «кабінет» - 16,5 кв. м та приміщення 21 «кабінет» - 18,9 кв. м.

67. На підставі дослідження цього доказу, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що на другому поверсі будівлі, розташованої за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові, відсутня тераса.

68. Водночас, за доводами касаційної скарги, суди не прийняли до уваги та не мотивували підстав відхилення доказів, які подавалися відповідачем до суду першої інстанції, а саме - акт технічного стану об`єкта культурної спадщини за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові, складений Львівським комунальним підприємством «Археологічно-архітектурна служба м. Львова» у 2007 році як додаток до охоронного договору № 71/07, а також до суду апеляційної інстанції - технічний паспорт на приміщення (1-7) за адресою: м. Львів, пр. Свободи, 12, загальною площею 142,6 кв. м, складений 12 вересня 2002 року, з яких, за твердженням скаржника, вбачається наявність на другому поверсі тераси площею 34,6 кв. м.

69. З огляду на вищезазначене, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права, оскільки усупереч положенням частини четвертої статті 90 КАС України суди не здійснили оцінку зібраним у справі доказам в цілому і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, не мотивували відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

70. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

71. Частиною першою статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

72. За змістом статей 73-76 КАС України докази мають відповідати вимогам належності, допустимості, достовірності та достатності. Зокрема, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Допустимими є докази, одержані з дотриманням порядку, встановленого законом. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

73. За змістом статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

74. Отже, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Тобто саме на суди покладається обов`язок щодо встановлення усіх обставин справи на підставі всебічного дослідження належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів, здійснення їх оцінки та, за необхідності, перевірки.

75. Вищенаведені висновки викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 12 жовтня 2022 року у справі № 640/22708/21 та від 13 квітня 2023 року у справі № 757/30991/18-а.

76. Суд звертає увагу, що мотивування судового рішення - це діяльність судді (суду), спрямована на пошук юридично значущих аргументів для обґрунтування висновків судового рішення, яка здійснюється шляхом встановлення обставин справи на підставі поданих сторонами або зібраних судом у порядку, встановленому процесуальним законом, за власною ініціативою належних, допустимих, достатніх і достовірних доказів з надання їм правової оцінки та формулювання на цій підставі правових позицій за результатами розгляду справи або вирішення судом іншого процесуального питання.

77. У цьому аспекті доцільно згадати рішення у справі «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42), в якій Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) звернув увагу, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи. Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом (…).

78. Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Ruiz Torija v. Spain» № 303-A, пункт 29).

79. У справі, що розглядається, предметом доказування є наявність факту розміщення позивачем на терасі другого поверху будівлі за адресою: м. Львів, пр. Свободи, 12, огороджуючих та світлопрозорих конструкцій без належного погодження проектної документації.

80. Разом з тим, суди попередніх інстанцій встановили відсутність тераси на другому поверсі приміщення в будівлі на пр. Свободи, 12 у м. Львові, на якій відповідно до спірного припису № 0004-вих-41813 від 20 травня 2021 року розміщені огороджуючі та світлопрозорі конструкції. При цьому суди на підтвердження відсутності відповідної тераси прийняли до уваги один доказ, а саме - технічний паспорт № 864 від 27 квітня 2007 року на вказане нежитлові приміщення, проте не мотивували підстав відхилення інших наявних у матеріалах справи доказів, а саме - акта технічного стану об`єкта культурної спадщини, складеного Львівським комунальним підприємством «Археологічно-архітектурна служба м. Львова» у 2007 році як додаток до охоронного договору № 71/07, та технічного паспорту № 864 від 12 вересня 2002 року на будівлю за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові, які подані відповідачем на підтвердження знаходження на другому поверсі цієї будівлі тераси площею 34,6 кв. м.

81. Тобто важливі обставини та аргументи у цій справі були встановлені судами попередніх інстанцій на підставі неповного дослідження наявних у матеріалах справи доказів, без надання їм належної правової оцінки, а також наведення мотивів прийняття одних доказів та відхилення інших, а тому такі судові рішення не можуть вважатися такими, що відповідають вимогам статей 242, 246 КАС України.

82. Колегія суддів у цій справі звертає увагу, що одним із принципів адміністративного судочинства є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

83. Такий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 802/721/18-а, від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16 та № 818/3263/15, від 20 квітня 2021 року у справі № 817/1269/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18 та від 21 жовтня 2021 року у справі № 826/16737/18.

84. Проте, всупереч принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, суди попередніх інстанцій не з`ясували важливих обставин справи, які мають значення для винесення законного та обґрунтованого рішення, а саме - причин невідповідності відомостей різних технічних паспортів на будівлю за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові, дійсної наявності або відсутності тераси у цій будівлі, встановлення того, чи належить та частина будівлі, на якій знаходить тераса, ТОВ «Віденська кав`ярня», а також дійсного влаштування на цій терасі огороджуючих та світлопрозорих конструкцій без належного погодження проектної документації, які створюють загрозу знищення, руйнування, пошкодження або спотворення пам`ятки місцевого значення.

85. Тільки встановивши зазначені обставини, можна надати правову оцінку правомірності припису № 0004-вих-41813 від 20 травня 2021 року, виданого Управлінням.

86. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що у м. Львові відсутні належним чином затверджені межі історичного ареалу, без урахування правових висновків Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладених у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, та Верховного Суду, викладених у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107.

87. Зокрема, на підставі аналізу положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку № 318 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 сформулював такі правові висновки, зокрема: незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не може скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини; відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

88. Також у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 Верховний Суд зазначив, що оскільки судами у цій справі було встановлено проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації те без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, то такі дії містять ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

89. У цій справі колегія суддів також враховує, що за висновками Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО у м. Львів розміщено найбільше пам`яток історії та архітектури в Україні, що пояснюється давнім освоєнням цієї території, порівняно високим економічним розвитком та значною густотою населення. Місто Львів розташований на перехресті важливих торговельних шляхів з півночі на південь і з заходу на схід. У Львові збереглися визначні пам`ятки, починаючи від ХII ст. Особливо цінними є архітектурні ансамблі, зокрема, площі Ринок (XV-XIX ст.).

90. Крім того, з рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» та додатку № 1 (графічні матеріали) до нього вбачається (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) вбачається, що пішохідні середньовічні квартали між проспектом Свободи і Підвальною, які розташовані навколо площі Ринок включені до охоронної зони всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

91. Разом з тим, як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

92. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

93. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

94. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation No. R (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

95. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому справу у частині відмови у задоволені позову про відшкодування шкоди, заподіяної позивачу протиправним рішенням відповідача, слід передати на новий розгляд згідно з пунктом 3 частини другої статті 353 КАС України.

96. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

97. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Управління слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

98. Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент відповідачів. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

99. Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 346, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року скасувати.

Справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Віденська кав`ярня» до Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування припису направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець