Постанова

від 25.05.2023 по справі 640/4421/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2023 року

м. Київ

справа №640/4421/19

адміністративне провадження № К/9901/1827/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року (колегія у складі суддів Беспалова О. О., Ключковича В. Ю., Парінова А. Б.)

у справі №640/4421/19

за позовом ОСОБА_1

до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,

I РУХ СПРАВИ

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просив:

- визнати протиправними дії щодо відмови у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва;

- зобов`язати надати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва;

- зобов`язати при наданні містобудівних умов та обмежень передбачити у них можливість реалізації намірів забудови, викладених у містобудівному розрахунку щодо будівництва заблокованого житлового будинку на дві квартири.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.09.2019 позов залишено без задоволення.

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.09.2019 в частині визнання протиправними дій та зобов`язання надати містобудівні умови і обмеження скасовано. В цій частині ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправними дії Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо відмови у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва на АДРЕСА_1 ; зобов`язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на АДРЕСА_1 ; в іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.09.2019 залишено без змін.

4. 08.01.2020 позивач направив до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019.

5. Ухвалою Верховного Суду від 03.03.2020 відкрито касаційне провадження.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу на праві приватної власності належать земельні ділянки:

- кадастровий номер 8000000000:82:102:0033, площею 0,0542 га, за адресою: АДРЕСА_2 , що підтверджується договором купівлі продажу земельної ділянки від 20.01.2017 року, посвідченим приватним нотаріусом КМНО Прокопенко Л. В., зареєстрованим в реєстрі за №83 та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права № 78551819 від 20.01.2017;

- кадастровий номер 8000000000:82:102:0156, площею 0,100 га, за адресою: АДРЕСА_2 , що підтверджується договором купівлі продажу земельної ділянки від 06.10.2015 року, посвідченим приватним нотаріусом КМНО Войтовським B.C., зареєстрованим в реєстрі за №3636 та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права № 45172142 від 06.10.2015.

7. 27.12.2018 позивач відповідно до ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» звернувся до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) із заявою на видачу містобудівних умов і обмежень для забудови земельних ділянок загальною площею 0,1542 га, які розташовані за адресами: АДРЕСА_2 та 14.

8. До заяви додано:

1) нотаріально посвідчену копію договору купівлі продажу земельної ділянки від 06.10.2015, посвідченого приватним нотаріусом КМНО Войтовським B.C., зареєстрованого в реєстрі за №3636;

2) нотаріально посвідчену копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права № 45172142 від 06.10.2015;

3) нотаріально посвідчену копію договору купівлі - продажу земельної ділянки від 20.01.2017, посвідченого приватним нотаріусом КМНО Прокопенко Л. В., зареєстрованого в реєстрі за № 83;

4) нотаріально посвідчену копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права № 78551819 від 20.01.2017;

5) викопіювання з топографо-геодезичного плат М1:2000;

6) витяг з ДЗК щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 , кадастровий номер 8000000000:82:102:0033;

7) витяг з ДЗК щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 , кадастровий номер 8000000000:82:102:0156; 8 містобудівний розрахунок щодо будівництва зблокованого житлового будинку на дві квартири по АДРЕСА_1 ;

8) містобудівний розрахунок щодо будівництва зблокованого житлового будинку на дві квартири по АДРЕСА_1 .

9. Листом Департаменту б/н, затвердженого наказом департаменту № 38 від 11.01.2019, повідомлено позивача про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на вул. Пирятинській, 12-14 у Печерському районі, у зв`язку з відсутністю доступної інформації про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень.

10. Позивач з відмовою не погодився і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. Позивач вважає, що у відповідача не було правових підстав для відмови у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень, оскільки було подано всі документи, визначені ч. 3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Твердження відповідача щодо подання неповного пакету документів не відповідає дійсності.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач правомірно відмовив у наданні містобудівних умов та обмежень у зв`язку з відсутністю доступної інформації про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень.

13. Суд апеляційної інстанції частково не погодився з такими висновками суду першої інстанції та вказав, що, зазначаючи про відсутність інформації про основні параметри об`єкта будівництва, ані відповідач, ані суд першої інстанції жодним чином не обґрунтували, чому зазначені вище показники не вважаються належними в межах даної справи.

При цьому суд апеляційної інстанції виснував, що якщо в частині мотивованості прийнятого рішення орган державної влади не наділений дискреційними повноваженнями (обов`язок мотивувати рішення є імперативним), то в частині змісту такого мотивування дискреція певного органу обмежена лише вимогами законності.

Оскільки з матеріалів справи не вбачається, що відповідач при встановленні відсутності певної інформації у поданих документах перевірив їх на предмет відповідності документації на місцевому рівні, позовні вимоги в частині визнання протиправними дій щодо відмови та зобов`язання надати містобудівні умови і обмеження підлягають частковому задоволенню шляхом визнання протиправними таких дій та зобов`язання відповідача повторно розглянути подані позивачем документи.

Аналогічно, в частині позовних вимог про зобов`язання при наданні містобудівних умов та обмежень передбачити у них можливість реалізації наступних намірів забудови, колегія суддів зазначає, що таким діям відповідача має передувати перевірка поданих документів на відповідність містобудівному законодавству та документації, розробленій у сфері містобудування на місцевому рівні. Відтак у цій частині позовні вимоги позивача є передчасними.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що суд апеляційної інстанції дійшов протиправного висновку щодо відмови у зобов`язанні відповідача надати позивачу містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва з огляду на таке:

- дискреційні повноваження відповідача в частині надавати чи відмовляти у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва з підстав невідповідності намірів забудови містобудівний документації на місцевому рівні передбачає перевірку наявності у заявника права на земельну ділянку, наявність в цільовому призначенні земельної ділянки можливості її забудови в принципі та відповідності цільового призначення запланованої заявником будівлі цільовому призначенню земельної ділянки. Уся ця інформація міститься у документах, які підтверджують право позивача на земельні ділянки, які були додані ним до заяви. Враховуючи зазначене, у відповідача відсутні дискреційні повноваження щодо надання позивачу містобудівних умов та обмежень. В обґрунтування покликається на постанови Верховного Суду від 06.03.2019 у справі №1640/259418, від 29.08.2019 у справі №540/2441/18 та на постанову Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 у справі №522/6069/14-а;

- суди першої та апеляційної інстанції порушили принцип змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування обставин справи, оскільки виконання відповідачем обов`язку доведення законності своїх дій та рішень шляхом подання відзивів дозволило б судам безпомилково встановити фактичні обставини справи, а позивачу - спростувати доводи відповідача. Суди першої та апеляційної інстанції всупереч вимогам ст. 77 та 159 КАС України не скористалися правом кваліфікувати неподання відповідачем відзиву як визнання позову.

15. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття провадження відповідач отримав 12.03.2020. Проте, правом на подання відзиву не скористався.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

17. Предметом касаційного розгляду є відмова у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надати ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на вулиці Пирятинській, 12-14 у Печерському районі міста Києва. В іншій частині рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку не розглядається.

18. Дискреційними повноваженнями є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може". У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

19. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно з законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

20. Зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.

21. Однак як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

22. Правові та організаційні основи містобудівної визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також - Закон № 3038-VI).

23. . Відповідно до ст. 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування (частини перша, п`ята зазначеної статті).

24. Основними складовими вихідних даних, у розумінні ч. 1 ст. 29 Закону №3038-VI є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

25. Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (п. 8 ч. 1ст. 1 Закону № 3038-VI).

26. За змістом ч.ч. 2-3 ст.29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі.

27. Наведеним законодавчим приписам кореспондує ч. 4 ст. 33 Закону №3038-VI, якою встановлено, що розміщення об`єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.

28. Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (ч. 4 ст.29 Закону №3038-VI).

29. При цьому судами попередніх інстанцій було встановлено, що в оскаржуваній відмові відповідач як підставу зазначив - «у зв`язку з відсутністю доступної інформації про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень».

30. У рішенні суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки з матеріалів справи не вбачається, що відповідач при встановленні відсутності певної інформації у поданих документах здійснив їх перевірку на предмет відповідності документації на місцевому рівні, позовні вимоги в частині визнання протиправними дій щодо відмови та зобов`язання надати містобудівні умови і обмеження підлягають частковому задоволенню шляхом визнання протиправними таких дій та зобов`язання відповідача повторно розглянути подані позивачем документи.

31. Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що в цій справі відсутні достатні та необхідні підстави для зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання містобудівних умов та обмежень з огляду на відсутність чіткого розуміння відповідності поданої документації вимогам законодавства.

32. Наведена позивачем у касаційній скарзі практика Верховного Суду лише підтверджує зазначене.

33. Щодо стверджуваного скаржником порушення принципів змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування обставин справи Суд виходить з такого.

34. Пунктом 4 ч. 3 ст. 2 КАС України передбачено, що основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

35. Відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

36. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

37. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

38. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

39. У постанові від 31.01.2023 у справі №640/8728/21 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав зазначив таке:

« 123. Порівняння засада (принципів) цивільного та господарського судочинства, закріплених у статті 2 Цивільного процесуального кодексу України та статті 2 ГПК України відповідно із засадами (принципами) адміністративного судочинства, дозволяє стверджувати, що принцип офіційного з`ясування всіх обстави у справі є обов`язковим лише при вирішенні публічно-правових спорів.

124. Згідно з імперативними положеннями частини четвертої статті 9 КАС України, дотримуючись принципів змагальності та диспозитивності, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

125. Згідно з позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, у постанові від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16, принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази».

40. Враховуючи зазначене, судом апеляційної інстанції було вжито всіх заходів для належного розгляду справи, з урахуванням принципу офіційного з`ясування обставин справи.

41. Суд відхиляє доводи касаційної скарги щодо порушення вимог ст. 77 та ст. 159 КАС України з огляду на таке.

42. У постанові від 10.10.2019 у справі №826/17225/17 Верховний Суд виснував:

« 48. ....незважаючи на те, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (частина друга статті 77 КАС України), подання заяв по суті справи є правом учасників справи (частина четверта статті 159 КАС України) як і доводити правомірність свого рішення. Суд не наділений процесуальними важелями впливу на учасників процесу, щоб змусити їх, в тому числі суб`єкта владних повноважень вчиняти вказані дії.

49. Відповідно до положень частини четвертої статті 159 КАС України неподання суб`єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову. Вказана норма, як з неї вбачається, не містить імперативних приписів щодо дій суду в разі неподання суб`єктом владних повноважень відзиву. В той же час ця норма наділяє суд повноваженнями на власний розсуд вирішувати як діяти в зазначеній ситуації.

50. Отже, пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень під час розгляду справи в розглядуваному випадку не свідчить про порушення судом норм процесуального права».

43. Суд вважає вказаний висновок застосовним і до цієї справи та зазначає, що суд оцінює докази за внутрішнім переконанням та не зобов`язаний приймати те чи інше рішення залежно від процесуальних дій учасників сторін. З цих мотивів неподання відзиву не є безумовною підставою для задоволення позову.

44. Аналогічна позиція була висловлена у постанові Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №№826/13340/17.

45. Аргументи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції.

46. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

47. Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

48. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

49. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

50. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

51. Суд апеляційної інстанції ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому його залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

52. З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції судові витрати не підлягають розподілу.

Керуючись ст. 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року у справі №640/4421/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб