Ухвала

від 25.05.2023 по справі 440/15855/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

25 травня 2023 року

м. Київ

справа № 440/15855/21

адміністративне провадження № К/990/17905/23

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж.М.,

перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.02.2023

у справі № 440/15855/21 за позовом ОСОБА_1 до Полтавської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Полтавської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, в якому просив:

- визнати протиправними та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 362;

- визнати протиправними та скасувати наказ керівника Полтавської обласної прокуратури від 19.10.2021 № 967к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Чорнухинського відділу Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області та органів прокуратури;

- поновити позивача на посаді начальника Чорнухинського відділу Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області з 25.10.2021 та зарахувати час вимушеного у загальний строк служби в органах прокуратури України;

- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25.10.2021 по день прийняття рішення судом.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 31.05.2022 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 362 «Про неуспішне проходження прокурором атестації». Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Полтавської обласної прокуратури від 19.10.2021 № 967к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Чорнухинського відділу Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області та органів прокуратури з 23.10.2021. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Чорнухинського відділу Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області з 24.10.2021. Стягнуто з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.10.2021 по 31.05.2022 у розмірі 55 613, 97 грн. з відрахуванням обов`язкових платежів. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21.02.2023 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 31.05.2022 скасовано. Прийнято нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Полтавської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, позивачем подано до Верховного Суду касаційну скаргу.

Відповідно до частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.

Вирішуючи питання щодо можливості відкриття касаційного провадження, Верховний Суд виходить із такого.

Відповідно до частини першої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Імперативними приписами частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;

2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;

3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;

4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами 2, 3 статті 353 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 4 частини другої статті 330 Кодексу адміністративного судочинства України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).

В обґрунтування наявності підстав для відкриття касаційного провадження у справі позивач посилається на пункти 1, 2, 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Щодо посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України Суд зазначає таке.

Так, у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, у якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні (пунктом 4 частини другої статті 330 Кодексу адміністративного судочинства України).

Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції не враховані правові висновки, які викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 29.05.2018 у справі № 800/341/17, від 12.11.2019 у справі № 9901/21/19, у постановах Верховного Суду від 19.02.2019 у справі № 824/399/17, від 14.07.2022 у справі № 340/2428/20.

Так, за висновками Великої Палати Верховного Суду, подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16, від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16).

Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду судовими рішеннями в подібних правовідносинах є такі, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (постанови від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г, від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16, від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11, від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц, від 19.05.2020 у справі № 910/719/19).

Так, у справі № 800/341/17 звернення позивача до суду обумовлено прийняттям Верховною Ради України постанови, якою позивача звільнено з посади судді у зв`язку з порушенням присяги судді.

У справі № 9901/21/19 предметом розгляду була бездіяльність Президента України - Голови Ради національної безпеки і оборони України щодо залишення без задоволення заяви позивача, поданої в порядку Закону України «Про звернення громадян».

Предметом спору у справі № 824/399/17 було стягнення податкового боргу.

У справі № 340/2428/20 спірним було питання щодо правомірності наказу про звільнення позивача з посади прокурора, який прийнято на підставі рішення кадрової комісії «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою».

У цій справі спірним є питання правомірності прийняття П`ятнадцятою кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації за наявності протокольного рішення попередньої кадрової комісії.

З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду констатує, що правовідносини у цій справі та у справах№ 800/341/17, № 9901/21/19, № 824/399/17, № 340/2428/20 не є подібними.

Отже, касаційна скарга не містить належних доводів та обґрунтувань щодо підстав оскарження судового рішення у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті Кодексу адміністративного судочинства України.

Щодо посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України Суд зазначає таке.

Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, зокрема, пунктів 16, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» у взаємозв`язку з пунктом 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221.

Водночас, Суд зауважує, що питання правомірності прийняття П`ятнадцятою кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації у подібних правовідносинах за наявності протокольного рішення попередньої кадрової комісії, було предметом дослідження Верховним Судом у постановах від 30.11.2022 у справі № 600/6322/21-а, від 24.12.2022 у справі № 140/12386/21, від 05.01.2023 у справі № № 380/23308/21, від 24.01.2023 у справах № 500/8296/21, № 560/16514/21 та № 580/9908/21 та ін.

Так, у вказаних справах Верховний Суд уже висловив правову позицію з приводу застосування положень пунктів 16, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» у взаємозв`язку з пунктом 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, яка полягає у тому, що набрання прокурором за наслідками першого або другого етапу атестації кількості балів, яка є меншою від прохідного балу для успішного складання іспиту, є для кадрової комісії підставою для ухвалення рішення про неуспішне проходження прокурором атестації і недопуску до наступного етапу атестації; рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної програми з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора є підставою для звільнення прокурора з посади та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Проаналізувавши положення законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини, Верховний Суд у вказаних справах зазначив, що «після кожного етапу атестації кадрова комісія приймає рішення. Зокрема, на другому етапі атестації (складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки) відповідна кадрова комісія мала ухвалити рішення: або про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрова комісія такого рішення не ухвалила. Натомість, ця комісія ухвалила рішення за заявою прокурора, яке, на думку колегії суддів, суперечило Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, тому що повторне складення іспиту можливе, коли про обставини, які впливають на його проходження, повідомлено до його початку або коли прокурор повідомив про них під час проходження іспиту (до його завершення)», позаяк такі обставини не існували, то за висновками Суду, протокольне рішення кадрової комісії про призначення нової дати іспиту є безпідставним.

Отже, доводи касаційної скарги щодо наявності підстав касаційного оскарження судового рішення у цій справі на підставі пункту 3 частини четвертої статті Кодексу адміністративного судочинства України відхиляються.

Обґрунтовуючи посилання на пункт 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України позивач вказує про необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 30.11.2022 у справі № 600/6322/21.

Верховний Суд звертає увагу на те, що Конституцією України (статті 8, 129 та 147) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.

Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

За змістом частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У пункті 70 рішення від 18.01.2001 у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom»), заява № 27238/95, Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.

Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.

З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.

За змістом пункту 4 частини другої статті 330 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

Водночас касаційна скарга позивача не містить вмотивованих обґрунтувань необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 30.11.2022 у справі № 600/6322/21. Фактично позивач вказує лише свою незгоду із застосуванням судом апеляційної інстанції вказаних висновків.

Суд враховує вже сформовані Верховним Судом за подібних правовідносин висновки щодо застосування норм матеріального права, якими врегульовано спірні правовідносини, та не вбачає підстав для відкриття провадження у справі на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Щодо посилання заявника на пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв`язку із пунктами 1, 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України Суд зазначає таке.

Так, за змістом пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Аналіз вищенаведеної норми дозволяє дійти висновку про те, що обґрунтування необхідності касаційного оскарження у зв`язку із недослідженням судами попередніх інстанцій зібраних у справі доказів, можливе за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі інших підстав для касаційного оскарження. Тобто, вказане порушення процесуального права не може бути самостійною підставою для касаційного оскарження.

Відповідно до пункту 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Водночас, згідно з приписами частини першої статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

Вказаним положенням встановлено пряму заборону при розгляді та вирішенні адміністративної справи для суду брати до уваги докази з порушенням законної процедури їх одержання (нелегітимні докази, включаючи сфальсифіковані) як під час розгляду клопотання про долучення доказу до справи, так і в межах судового розгляду.

Слід зауважити, що у разі, якщо скаржник вважає, що судами порушено норми процесуального права щодо встановлення обставин, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, у касаційній скарзі має бути конкретно зазначено обставини, які встановлені на підставі недопустимих доказів та чому на думку скаржника останні є недопустимими, тобто такими, що одержані з порушенням законної процедури.

Проте, всупереч викладеному, касаційна скарга не містить необхідних обґрунтувань.

З огляду на викладене Суд відхиляє посилання заявника на пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв`язку з пунктами 1, 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України.

Верховний Суд зауважує, що відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права.

Таким чином, межі касаційного перегляду судових рішень обмежено підставами, на яких подається касаційна скарга, викладеними скаржником, та зазначеними в ухвалі суду підставами для відкриття касаційного провадження.

Згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 332 Кодексу адміністративного судочинства України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.

Враховуючи приписи пункту 4 частини п`ятої статті 332 Кодексу адміністративного судочинства України, та не викладення позивачем підстав для касаційного оскарження судового рішення у даній справі, визначених частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, тому касаційну скаргу необхідно повернути особі, яка її подала.

Одночасно Суд роз`яснює, що повернення касаційної скарги не перешкоджає повторному зверненню зі скаргою до суду, якщо буде усунуто обставини, які зумовили її повернення.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 328, 332 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.02.2023 у справі № 440/15855/21 - повернути особі, яка її подала.

Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи. Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими матеріалами.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

Суддя Верховного Суду