Постанова

від 08.06.2023 по справі 160/1319/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2023 року

м. Київ

справа №160/1319/21

адміністративне провадження № К/990/8865/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТД «Лідер Трейд» до Державної служби України з безпеки на транспорті про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023 (колегія суддів у складі: Білак С. В. (суддя-доповідач), Олефіренко Н. А., Шальєвої В. А.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та історія справи

27.01.2021 Товариство з обмеженою відповідальністю «ТД Лідер Трейд» (далі - ТОВ «ТД Лідер Трейд», позивач) звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Укртрансбезпека, відповідач), в якій просив визнати протиправною та скасувати постанову Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки про застосування адміністративно-господарського штрафу № 226232 від 24.12.2020.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки про застосування адміністративно-господарського штрафу № 226232 від 24.12.2020. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань управління Державної служби України з безпеки на транспорті на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ТД «Лідер Трейд» судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2270 грн.

Не погодившись з вказаним рішенням, Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав на таке рішення апеляційну скаргу.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 29.06.2022 поновлено скаржнику строк на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції та відкрито апеляційне провадження за його апеляційною скаргою в даній справі.

Короткий зміст оскарженого рішення суду апеляційної інстанцій

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023 апеляційне провадження за апеляційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 в адміністративній справі № 160/1319/21 - закрито.

Суд апеляційної інстанції закрив апеляційне провадження в даній адміністративній справі, оскільки Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури не набув права на звернення до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Укртрансбезпеки. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що прокурор не є альтернативним суб`єктом звернення до суду за захистом інтересів держави і не має замінювати компетентний орган, який самостійно має право захищати інтереси держави.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із судовим рішеннями суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги скаржник указує на те, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, закривши апеляційне провадження у справі за його апеляційною скаргою. Апеляційний суд невірно застосував до спірних правовідносинах положення статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) та статей 53, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Крім того, скаржник указав на неврахування апеляційним судом висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, який викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, від 26.06.2019 у справі 578/430/16-ц, а також у постановах Верховного Суду. Відкривши апеляційне провадження за апеляційною скаргою прокурора, суд апеляційної інстанції фактично погодився з існуванням підстав для його участі у даній справі в апеляційному суді.

Позиція інших учасників справи

Відповідно до частини 4 статті 328 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.

Рух касаційної скарги

13.03.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.03.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів: Жука А. В., Мартинюк Н. М. - для розгляду даної судової справи.

Ухвалою Верховного Суду від 16.03.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023 у справі № 160/1319/21 та витребувано цю справу з Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права та акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим апеляційним судом обставинам справи щодо подання апеляційної скарги та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Третього апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023 відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на таке.

З огляду на підстави оскарження рішення суду апеляційної інстанції, основним спірним питанням на стадії касаційного перегляду є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом № 1697-VII.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта вказаної статті).

Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20.05.2019 у справі № 826/15338/18, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17.

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.

Разом з тим, Верховний Суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а.

У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Укртрансбезпека, як суб`єкт владних повноважень, на якого покладено завдання щодо забезпечення безпеки на автомобільному транспорті шляхом проведення на автошляхах нашої держави габаритно-вагового контролю вантажних транспортних засобів, притягнення автоперевізників до відповідальності за перевищення вагових параметрів, нарахування та вжиття заходів до стягнення завданої у зв`язку з цим шкоди (статті 5, 6 Закону № 2344-ІІІ, пункти 4, 15, 27 Положення № 103).

Для реалізації вказаного завдання чинним законодавством зазначений орган влади наділений цілою низкою прав, у тому числі відстоювати у суді відповідні державні інтереси з метою як притягнення порушника до відповідальності, так і недопущення вказаним фактом аналогічних порушень з боку інших автоперевізників.

З матеріалів справи вбачається, що Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури як на підставу для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі Укртрансбезпеки посилається на неналежне здійснення своїх повноважень відповідним органом як відповідачем в судовому процесі, що полягають в нездійсненні оскарження рішення суду в апеляційному порядку.

На підтвердження підстав для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі Укртрансбезпеки Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури долучив до апеляційної скарги його листи, які були адресовані Укртрансбезпеці та Придніпровському міжрегіональному правлінню Укртрансбезпеки, в яких серед іншого Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури просив повідомити чи вживалося заходи на оскарження рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 у справі № 160/1319/21 та які причини заважають цьому.

Державна служба України з безпеки на транспорті листом від 10.02.2022 повідомила прокурора, що ними не вживалися заходи на оскарження рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 у справі № 160/1319/21. Указано також, що в межах фінансування на 2022 рік Укртрансбезпека планує самостійно звернутися з позовом до ТОВ «Лідер Трейд».

Також в матеріалах адміністративної справи наявний лист Придніпровського міжрегіонального правління Укртрансбезпеки, адресований Заступнику керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому відправник повідомив, що Придніпровське міжрегіональне правління Укртрансбезпеки у зв`язку із відсутністю коштів не вживало заходів щодо оскарження вищевказаного рішення.

Верховний Суд вважає, що наведені Заступником керівника Дніпропетровської обласної прокуратури підстави для здійснення представництва прав та інтересів держави не є достатніми з огляду на наступне.

Як встановлено апеляційним судом, 15.02.2021 Укртрансбезпекою надано до суду першої інстанції відзив на адміністративний позов, до якого приєднано докази обґрунтування позиції відповідача у справі, а саме: складені 01.11.2020 акт № 249866 проведення перевірки, акт № 034248 про перевищення транспортним засобом нормативних вагових параметрів, довідка про результати здійснення габаритно-вагового контролю, направлення на перевірку, свідоцтво про повірку регульованого засобу вимірювальної техніки (а.с. 67-79) Вказаний відзив з наданими доказами враховано судом першої інстанції при розгляді справи.

Крім того, Верховний Суд погоджується з висновком апеляційного суду, що звернення до апеляційного суду з апеляційною скаргою це право сторони, а не обов`язок, а тому той факт, що відповідачем не оскаржено рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку не свідчить про неналежне виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків.

Відсутність коштів, для сплати судового збору не свідчить про відмову від виконання покладених на неї повноважень щодо захисту інтересів держави в судовому порядку у сфері її відання.

Однак, з матеріалів справи встановлено, що відповідач не подавав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції разом з клопотанням про відстрочення сплати судового збору.

Відтак неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави. Суд наголошує, що неналежне фінансування органів влади на сплату судового збору не є передбаченою законом обставиною для надання підстав прокурору для звернення з апеляційною скаргою до суду.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 24.03.2021 у справі № 12091/09/1570, від 04.05.2022 у справі № 240/2186/21.

Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи № 160/1319/21, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави.

Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.

Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05.03.2020 у справі № 810/3161/18 та від 22.09.2020 у справі № 824/897/17-а.

Крім того, Верховний Суд вказує, що закриття апеляційного провадження за скаргою прокурора не позбавляє права на апеляційне оскарження судового рішення безпосередньо відповідачем.

З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що Заступником керівника Дніпропетровської обласної прокуратури не доведено факту неналежного виконання Укртрансбезпекою своїх обов`язків щодо захисту державних інтересів як підстави для звернення до суду з апеляційною скаргою в порядку статті 23 Закону № 1697-VII, а тому підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави відсутні.

Аналогічні за своїм змістом правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 14.07.2022 у справі № 280/398/20. Указана судова практика є релевантною для застосування у даній справі.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.

Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття апеляційного провадження.

Указані в даній постанові висновки спростовують доводи касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносинах положення статті 23 Закону №1697-VII та статей 53, 242, 244 КАС України.

Доводи касаційної скарги про неврахування апеляційним судом висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, який викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, від 26.06.2019 у справі 578/430/16-ц, а також у інших подібних постановах Верховного Суду є помилковими, оскільки фактичні обставини щодо існування підстав для вчинення прокурором процесуальних дій в інтересах держав в указаних у касаційній скарзі справах і у справі, яка переглядається - є різними, що позбавляє можливості їх застосування до вирішення даної справи.

Помилковими є також доводи касаційної скарги відносно того, що, відкривши апеляційне провадження за апеляційною скаргою прокурора, суд апеляційної інстанції фактично погодився з існуванням підстав для його участі у даній справі в апеляційному суді.

Суд апеляційної інстанції відкрив провадження з метою більш повного дослідження обставин щодо необхідності звернення прокурором з апеляційною скаргою в даній справі і за наслідками такого дослідження мав передбачене процесуальним законом право закрити апеляційне провадження, зокрема, через не підтвердження тих обставин, які апеляційний суд мав перевірити у відкритому судовому засіданні.

Такі дії апеляційного суду вчинені з метою забезпечення права сторін на доступ до правосуддя та не порушили жодних прав учасників даної справи.

Враховуючи викладене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк