Постанова

від 15.06.2023 по справі 260/6110/21

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2023 рокуЛьвівСправа № 260/6110/21 пров. № А/857/3153/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді :Кухтея Р.В.,

суддів :Носа С.П., Обрізка І.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу виконавчого комітету Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24 січня 2023 року (ухвалене головуючим-суддею Гаврилко С.Є., час проголошення рішення 10 год 17 хв м. Ужгороді, повний текст рішення складено 27 січня 2023 року) у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства Стальконвест до виконавчого комітету Ужгородської міської ради про скасування рішень,

в с т а н о в и в :

У листопаді 2021 року Приватне підприємство Стальконвест (далі - ПП Стальконвест, Підприємство, позивач) звернулося в суд із адміністративним позовом до виконавчого комітету Ужгородської міської ради (далі виконком Ужгородської міської ради, відповідач), в якому просило визнати протиправними та скасувати постанову №96 від 23.10.2021 про визнання ПП Стальконвест винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.6 ч.3 ст.2 Закону України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №208/94-ВР від 14.10.1994 (далі - Закон №208/94), прийняту начальником управління державного архітектурно-будівельного (далі - Управління ДАБК) контролю Зотовою О.С. та накладення штрафу в розмірі 42822 грн, постанову №97 від 23.10.2021 про визнання ПП Стальконвест винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.8 ч.3 ст.2 цього Закону та накладення штрафу в розмірі 107055 грн.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.01.2023 позовні вимоги були задоволені повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, виконавчий комітет Ужгородської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити Підприємству у задоволенні позовних вимог повністю.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції неправильно розтлумачив норми Порядку проведення архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, Уряд) №553 від 23.05.2011 (далі - Порядок №553) та вважає, що вірно склав акт перевірки об`єкта будівництва, у якому встановив порушення будівельних норм і правил, різними суб`єктами містобудування, який надав кожному із суб`єктів містобудування, які допустили правопорушення. Стосовно суті порушень зазначає, що позивач під час реконструкції їдальні не дотримався вимог законодавства та затверджених проектних рішень.

Позивач не скористався правом подачі відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що відповідно до пункту 21 графіку проведення планових перевірок Управління ДАБК на 2021 рік у період з 27.09.2021 по 08.10.2021 плановій перевірці підлягала Реконструкція їдальні під стоматологічний факультет УжНУ по вул. Університетська, 6а в м. Ужгороді. Коригування за адресою : вул. Університетська, 6а, м. Ужгород, Закарпатська область.

08.09.2021 Управлінням ДАБК було повідомлено про проведення планового заходу ДВНЗ Ужгородський національний університет у період з 27.09.2021 по 08.10.2021 щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва, розташованого за адресою : Реконструкція їдальні під стоматологічний факультет УжНУ по вул. Університетська, 6а в м. Ужгороді. Коригування.

У листі №236/15.01-11, з яким надіслано ДВНЗ Ужгородський національний університет повідомлення про проведення планового заходу, Управління ДАБК просило надати наступні документи, а саме : копії затвердженої документації, експертний звіт, містобудівні умови та обмеження, копію договорів і наказів про здійснення технічного та авторського нагляду, договір з підрядною організацією на виконання будівельних робіт, виконавчу документацію, документ, що посвідчує право власності або користування земельною ділянкою. Разом з цим, просять під час проведення планової перевірки забезпечити присутність відповідальних осіб за здійснення технічного та авторського нагляду, представника проектної та підрядної організації, додатком до листа було повідомлення ДВНЗ Ужгородський національний університет про проведення планового заходу.

Згідно вказаного повідомлення про проведення планового заходу Управління ДАБК повідомило, що у період з 27.09.2021 по 08.10.2021 буде проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва за вказаною адресою та відповідно до ч.11 ст.4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності №877-V від 05.04.2007 (далі - Закон №877) просило під час здійснення плавного заходу забезпечити присутність керівника або уповноваженої особи суб`єкта містобудування.

10.09.2021 ДВНЗ "УжНУ" отримало даного листа.

27.09.2021 Управлінням ДАБК наказом №126 Про направлення для проведення планової перевірки, наказано начальнику Управління ДАБК Зотовій О.С. та головному спеціалісту відділу звернень та скарг Управління Кондаковій К.В. провести планову перевірку на об`єкті будівництва Реконструкція їдальні під стоматологічний факультет УжНУ по вул. Університетська, 6а в м. Ужгород. Коригування за адресою : вул. Університетська, 6а, м. Ужгород, Закарпатська область у період з 27.09.2021 по 08.10.2021.

27.09.2021 Управлінням ДАБК було видано направлення для проведення планового заходу за №126, відповідно до якого направились начальник Управління Зотова О.С. та головний спеціаліст відділу звернень та скарг ОСОБА_1 для здійснення планової перевірки Реконструкція їдальні під стоматологічний факультет УжНУ по вул. Університетська, 6а в м. Ужгород. Коригування за адресою : вул. Університетська, 6а, м. Ужгород, Закарпатська область, щодо дотримання суб`єктом містобудування ДВНЗ Ужгородський національний університет, ТзОВ Свалява-Міськбуд, ТзОВ Закарпатреконструкція, ПП Стальконвест, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу Управління ДАБК №126 від 27.09.2021 та п.6 Порядку №553, на підставі затвердженого наказом №1 начальника управління Зотової О.С. від 09.04.2021 графіку проведення планових перевірок на 2021 рік.

З даним направленням директора ПП Стальконвест було ознайомлено 08.10.2021.

08.10.2021 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Управлінням ДАБК було складено акт №96, згідно якого перевірено дотримання суб`єктами містобудування вимог планового законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на вищевказаному об`єкті, у якому зафіксував такі порушення :

- замовник ДВНЗ Ужгородський національний університет - п.2 ч.2 ст.6 Закону №208/94 (незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, якщо такий нагляд є обов`язковим згідно із законодавством);

- проректор ДВНЗ Ужгородський національний університет ОСОБА_5 - ч.1 ст.96 КУпАП (порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів чи споруд);

- підрядник ТзОВ Свалява-Міськубуд - п.6, 8 ч.3 ст.2 Закону №208/94 (ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил та виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень);

- виконроб ОСОБА_6 - ч.1 ст.96, ч.11 ст.961 КУпАП (порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів чи споруд та ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил);

- субпідрядник ПП Стальконвест - п.6, 8 ч.3 ст.2 Закону №208/94 (ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил та виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень);

- авторський нагляд ОСОБА_2 ч.6 ст.961 КУпАП (здійснення авторського нагляду з порушенням вимог законодавства);

- технічний нагляд ОСОБА_3 ч.7 ст.961 КУпАП (здійснення технічного нагляду з порушенням вимог законодавства).

08.10.2021 головним спеціалістом відділу звернень та скарг Управління ДАБК у присутності директора Підприємства Тулай М.М. відповідно до статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності №3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон №3038) та Закону №208/94 було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ПП Стальконвест.

Також, 08.10.2021 Управлінням ДАБК директору Підприємства Тулай М.М. було внесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким з метою усунення виявлених порушень, вимагалося привести спірний об`єкт будівництва привести у відповідність до затвердженої проектної документації, а також вимог чинного законодавства та державних будівельних норм, стандартів і правил до 08.11.2021, а всю виконавчу документацію, яка ведеться на вищевказаному об`єкті будівництва привести у відповідність до вимог ДБН А.3.1.-5:2016 Організація будівельного виробництва до 29.10.2021.

23.10.2021 постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №96 ПП Стальконвест було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.6 ч.3 ст.2 Закону №208/94 та накладено штраф у розмірі 42822 грн.

23.10.2021 постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №97 ПП Стальконвест було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.8 ч.3 ст.2 Закону №208/94 та накладено штраф у розмірі 107055 грн.

Вважаючи протиправним оспорювані рішення, ПП Стальконвест звернулося до адміністративного суду з вимогою про їх скасування.

Задовольняючи позовні вимоги у повному обсязі, суд першої інстанції виходив з того, що акт, який не складався відносно позивача, не може бути підставою для складання протоколу, приписів та оспорюваних постанов, що порушило права позивача, як суб`єкта містобудування.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно дефініції, наведеної у статті 1 Закону №877, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Відповідно до ч.1 ст.4 Закону №877, державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Згідно ч.1, 2 ст.7 Закону №877, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Відповідно до абз.1, 3 ч.1 ст.41 Закону №3038, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом

За змістом ч.3 ст.2 Закону №208/94, суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення:

п.6 - ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил;

п.8 - виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок №553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Пунктом 16 Порядку №553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком, по одному примірнику якого відповідно до п.18 цього Порядку, надається керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого він складений, або його уповноваженій особі.

Виходячи з аналізу наведених вище норм, виявлені посадовими особами органу ДАБК порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил фіксуються у відповідних актах, які складаються щодо кожного конкретного суб`єкта містобудування.

Пунктом 17 Порядку №553 визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

Аналіз наведеного вище пункту Порядку №553 дає підстави для висновку, що протокол та припис складаються на підставі фактичних обставин, встановлених у відповідному акті.

Акт, протокол та припис також є підставами для винесення постанови про накладення штрафу на відповідного суб`єкта містобудування.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 27.02.2019 по справі №210/3059/17, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України мають бути враховані судом при розгляді цієї справи.

Однією з гарантій дотримання чинного законодавства під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю є дотримання прав суб`єктів містобудування, закріплених у п.13 Порядку №553, зокрема, право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, ознайомитись та отримати за результатами перевірки акт перевірки, подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки.

Крім того, у п.21 Порядку №553 також зазначено, що якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що акт, який не складався відносно позивача, не може бути підставою для складання відносно нього протоколу, приписів та постанов про накладення штрафу, оскільки це порушує його права, як суб`єкта містобудування.

Таким чином, посадовими особами відповідача були порушені вимоги Порядку №553, а тому дії з проведення позапланової перевірки Підприємства є незаконними та унеможливили реалізацію суб`єктом містобудування наявних у нього прав і позбавило останнього процедурних гарантій, встановлених законодавством, для суб`єктів містобудування щодо яких здійснюються заходи державного архітектурно-будівельного контролю.

При цьому, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність підстав для дослідження фактичних обставин правопорушення, оскільки порушення порядку проведення перевірки є самостійною підставою для скасування актів індивідуальної дії, які прийняті за результатами такої перевірки.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини, суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі Проніна проти України (рішення від 18.07.2006).

Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.

Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі Серявін та інші проти України ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі Гірвісаарі проти Фінляндії (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).

Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.10 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.

Керуючись ст.ст.12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Ужгородської міської ради залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24 січня 2023 року по справі №260/6110/21 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей судді С. П. Нос І. М. Обрізко