Постанова

від 14.06.2023 по справі 1840/3226/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2023 року

м. Київ

справа № 1840/3226/18

адміністративне провадження № К/9901/18195/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.11.2018 (головуючий суддя Соп`яненко О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16.05.2019 (головуючий суддя Любчич Л.В., судді Спаскін О.А., Присяжнюк О.В.)

у справі №1840/3226/18

за позовом ОСОБА_1 до Сумської обласної ради,

треті особи - Комунальний заклад Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський", Сумська обласна державна адміністрація, Міністерство екології та природних ресурсів України,

про визнання незаконним та скасування рішення,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Сумської обласної ради, треті особи: комунальний заклад Сумської обласної ради «Регіональний ландшафтний парк «Сеймський» (далі - КЗ «Регіональний ландшафтний парк «Сеймський»), Сумська обласна державна адміністрація, Міністерство екології та природних ресурсів України, в якому просив:

1.1. визнати незаконним та скасувати рішення Сумської обласної ради сьомого скликання дев`ятнадцятої сесії від 27.04.2018 «Про затвердження Проекту організації території регіонального ландшафтного парку «Сеймський», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів».

2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 13.11.2018, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16.05.2019, відмовлено у задоволенні позову.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. Рішенням Сумської обласної ради народних депутатів від 13.10.1994 затверджено перелік цінних територій та об`єктів, що резервуються для першочергової організації нових та розширення існуючих природних заповідників, заказників, регіонального ландшафтного парку загальнодержавного та місцевого значення. Внесено зміни до існуючого природно-заповідного фонду області згідно з додатком № 2 до рішення. У зазначеному додатку № 2 до переліку об`єктів місцевого значення включено регіональний ландшафтний парк «Сеймський» на територіях Кролевецького, Путивльського, Конотопського та Буринського районів.

3.2. Розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрація № 237 від 14.12.1995 затверджено перелік цінних територій та об`єктів, які включаються до мережі природно-заповідного фонду і доповнено Державний кадастр територій і об`єктів природно-заповідного фонду області, затверджений рішенням обласної Ради народних депутатів від 13.10.1994.

3.3. Рішенням Сумської обласної ради від 07.10.2016 утворено КЗ «Регіональний ландшафтний парк «Сеймський». Сумську обласну державну адміністрацію зобов`язано забезпечити розробку проекту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

3.4. Встановлено, що Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" створено рішенням Сумської обласної ради народних депутатів та розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації у 1994-1995 роках. Включення земель до території парку було погоджено органами місцевого самоврядування та землекористувачами, підписано відповідні охоронні зобов`язання.

3.5. ОСОБА_1 за рішенням Октябрської сільської ради від 04.06.1999 отримав у власність земельні ділянки площею 3,36 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що підтверджується копією державного акту на право власності на землю.

3.6. Територіально земельні ділянки знаходяться у межах регіонального ландшафтного парку, що сторонами та третіми особами не оспорюється.

3.7. Спірним рішенням Сумської обласної ради від 27.04.2018 затверджено Проект організації території регіонального ландшафтного парку "Сеймський", охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів. Рішенням зобов`язано Сумську обласну державну адміністрацію протягом 2018 року забезпечити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж зон регульованої рекреації парку. КЗ «Регіональний ландшафтний парк «Сеймський» зобов`язано забезпечувати виконання природоохоронних заходів щодо природоохоронної, господарської та іншої діяльності, передбаченої Проектом організації.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем не доведено порушення його прав, свобод чи інтересів як власника земельних ділянок у зв`язку з затвердженням проекту організації території Регіонального ландшафтного парку "Сеймський". Дійшли висновку, що оскаржене рішення з додатком не містить ознак нормативно-правового акту, а також не є регуляторним актом, оскільки не спрямоване на правове регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивачем - ОСОБА_1 , подано касаційну скаргу на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.11.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16.05.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права. В обґрунтування касаційної скарги позивач вказує на те, що його права порушені, оскільки він не міг приймати участі в розробці спірного рішення, заявляти свої доводи та зауваження. Зазначає про порушення процедури розгляду та прийняття спірного рішення, який, на думку позивача, є регуляторним актом.

5.2. ОСОБА_1 також зазначає, що спірне рішення обмежуватиме здійснення риболовства та мисливства, збирання лікарських трав, а тому порушує його права.

6. У відзиві на касаційну скаргу Сумська обласна державна адміністрація просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін. Третя особа погодилась з висновками судів попередніх інстанцій про те, що спірне рішення не є регуляторним та нормативно-правовим актом. Зазначає, що позивачем не доведено те, що оскаржене рішення порушує його права, як власника земельної ділянки. Також вказує на залучення заінтересованих осіб при розробці Проекту.

7. Сумська обласна рада також подала відзив на касаційну скаргу, в якому просила залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Відповідач заперечив проти доводів позивача, що спірне рішення є нормативно-правовим та регуляторним актом. Стверджує, що позивачем не зазначено у чому саме полягає порушення його прав. Вважає, що процедуру прийняття спірного рішення дотримано.

8. КЗ «Регіональний ландшафтний парк «Сеймський» подано відзив на касаційну скаргу, в якій просив залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення. Підтримує відзиви на касаційну скаргу та викладені у них аргументи.

9. Відзиву на касаційну скаргу від Міністерства екології та природних ресурсів України не надходило.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

10. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

11. Закон України «Про природно-заповідний фонд України» визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів.

Природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

У зв`язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

12. Відповідно до статті 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» до природно-заповідного фонду України належать, зокрема, природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.

13. За змістом статті 4 цього ж Закону регіональні ландшафтні парки, зони - буферна, антропогенних ландшафтів, регульованого заповідного режиму біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, включені до складу, але не надані національним природним паркам, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва можуть перебувати як у власності Українського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України.

14. Згідно зі статтею 5 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

15. Положеннями статті 23 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначено, що регіональні ландшафтні парки є природоохоронними рекреаційними установами місцевого чи регіонального значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних природних комплексів та об`єктів, а також забезпечення умов для організованого відпочинку населення.

Регіональні ландшафтні парки організовуються з вилученням або без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів.

16. На території регіональних ландшафтних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей проводиться зонування з урахуванням вимог, встановлених для територій національних природних парків.

Проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів і порядок його реалізації затверджуються державним органом, який прийняв рішення про організацію парку (стаття 24 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»)

17. Окремо Закон України «Про природно-заповідний фонд України» врегульовує питання прийняття рішень про створення чи оголошення територій, об`єктів природно-заповідного фонду та їх охоронних зон.

18. Так, відповідно до частини 3 статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

19. Вказані повноваження передбачені й Законом України «Про місцеве самоврядування», за змістом пункту 24 частини 1 статті 43 якого виключно на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.

20. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, Регіональний ландшафтний парк «Сеймський» створено рішенням Сумської обласної ради народних депутатів та розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації у 1994-1995 роках.

21. Таким чином, Проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів прийнято уповноваженим на те державним органом - Сумською обласною радою.

22. Тобто, приймаючи спірне рішення, відповідач діяв у межах повноважень, що передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування» та спеціальним Законом України «Про природно-заповідний фонд України».

23. Положення про Проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів, затверджене Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06.07.2005 № 245 (у редакції наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 21.08.2014 № 273) (далі - Положення № 273) визначає завдання, зміст, порядок розроблення і затвердження Проекту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів (далі - Проект організації території) (п.п. 1.1.).

24. Відповідно до п.п. 1.3. Положення № 273 проект організації території розробляється відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів з метою визначення і обґрунтування заходів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, щодо провадження діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, а також визначення та обґрунтування стратегії розвитку регіонального ландшафтного парку (далі - парк) на десять років.

25. Підпунктом 1.6. Положення № 273 визначено, що основними завданнями Проекту організації території є:

- визначення стратегії розвитку парку на десять років;

- проведення науково обґрунтованого функціонального зонування території парку та встановлення територіально диференційованого режиму охорони, використання та відтворення його природних комплексів, біологічного і ландшафтного різноманіття, історико-культурних комплексів і об`єктів;

- визначення відповідно до стратегії та на її виконання конкретних, ефективних заходів з розвитку парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів на п`ять років.

26. Судами попередніх інстанцій встановлено, рішенням Сумської обласної ради від 27.04.2018 затверджено Проект організації території регіонального ландшафтного парку «Сеймський», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів. Зобов`язано Сумську обласну державну адміністрацію протягом 2018 року забезпечити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж зон регульованої рекреації парку; передбачити кошти у кошторисі для розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж заповідної та господарської зон регіонального ландшафтного парку. КЗ «Регіональний парк «Сеймський» зобов`язано забезпечувати виконання природоохоронних заходів щодо природоохоронної, господарської та іншої діяльності, передбаченої Проектом організації. Також покладено контроль за виконанням рішення на постійну комісію облради з питань земельних та водних ресурсів, використання надр, екології, довкілля та лісового господарства.

27. Пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України передбачено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

28. Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

29. Відповідно до статті 1 Закону Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого, спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

30. Поряд з цим варто відзначити, що відповідно до статті 14 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду - це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об`єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів. Режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається відповідно до цього Закону з урахуванням їх класифікації та цільового призначення. З метою визначення та обґрунтування заходів щодо провадження відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів природоохоронної, науково-дослідної, рекреаційної, господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, а також стратегії розвитку об`єкта природно-заповідного фонду на десять років розробляється проект організації території об`єкта природно-заповідного фонду.

31. Згідно зі статтею 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.

На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. На землях територій та об`єктів природно-заповідного фонду, які створюються в зоні відчуження та зоні безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, забороняється будь-яка діяльність, що не забезпечує режим радіаційної безпеки.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

32. Спірне рішення прийнято з метою визначення стратегії розвитку парку, проведення науково-обґрунтованого функціонального зонування території парку та встановлення територіально диференційованого режиму охорони, використання та відтворення його природних комплексів, біологічного і ландшафтного різноманіття, історико-культурних комплексів і об`єктів.

33. Враховуючи зазначені положення закону та аналізуючи зміст рішення і його мету, з якою здійснюється розробка проекту, суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що цей документ не містять ознак нормативно-правового акту. Рішення не є актом про створення парку або про включення до нього певних територій, а направлене лише на впорядкування його роботи в межах, визначених спеціальним законом - Закону України «Про природно-заповідний фонд України». Цим рішенням не встановлюються, не змінюються та не припиняються загальні правила регулювання однотипних відносин, не передбачається і його неодноразове застосування. Також рішення не є й регуляторним актом, оскільки не спрямоване на правове регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання. Рішенням покладаються обов`язки, пов`язані з його виконанням, лише на осіб, що безпосередньо зазначені у самому рішенні Сумської обласної ради. Воно є підставою для розробки проекту землеустрою.

34. Натомість рішення Сумської обласної ради сьомого скликання дев`ятнадцятої сесії від 27.04.2018 «Про затвердження Проекту організації території регіонального ландшафтного парку «Сеймський», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів» носить ознаки організаційно-розпорядчого характеру.

35. Наслідком прийняття цього акта є виникнення відповідних обов`язків у Сумської обласної державної адміністрації, КЗ «Регіональний ландшафтний парк «Сеймський» та відповідної постійної комісії обласної ради.

36. Отже, в результаті прийняття оскарженого рішення публічно-правових відносин між Сумською обласною радою та ОСОБА_1 не виникло, а відтак і відсутній публічно-правовий спір, що, у свою чергу, означає відсутність безпосереднього причинно-наслідкового зв`язку між рішенням відповідача і порушеними правами, як їх ідентифікує позивач.

37. З огляду на викладене, це рішення не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, адже для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.

38. Вказаний підхід щодо права на захист порушених прав висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14.03.2018 у справі № 9901/22/17, 12.06.2018 у справі № 800/587/17, 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, 18.09.2019 у справі № 9901/284/19, 09.04.2019 у справі № 9901/611/18.

39. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

40. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №826/4406/16. Підстав для відступу від такої позиції колегія суддів не вбачає.

41. Оскільки відсутність порушеного права у ОСОБА_1 є самостійною та достатньою підставою для відмови у задоволенні позовних вимог, суд касаційної інстанції не надає оцінки іншим доводам позивача по суті.

42. Враховуючи викладене, Суд погоджується із судами попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

43. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з їх висновками у цій справі.

44. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.11.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16.05.2019 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді А.А. Єзеров

С.М. Чиркін