Постанова

від 16.06.2023 по справі 420/18995/22

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 червня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/18995/22

Головуючий в 1 інстанції: Радчук А.А.

Дата і місце ухвалення 06.03.2023р., м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Бойка А.В.,

суддів: Федусика А.Г.,

Шевчук О.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 березня 2023 року по справі за позовом керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави до Балтської міської ради Одеської області, третя особа - Сінненська гімназія Балтської міської ради Одеської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

26.12.2022 року керівник Подільської окружної прокуратури Одеської області звернувся в інтересах держави до суду першої інстанції з позовом до Балтської міської ради Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Балтської міської ради Одеської області щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Сінненською гімназією Балтської міської ради Одеської області за адресою: вул. Шкільна, 16, с. Сінне Подільського району Одеської області та зобов`язати Балтську міську раду Одеської області вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Сінненською гімназією Балтської міської ради Одеської області за адресою: вул. Шкільна, 16, с. Сінне Подільського району Одеської області.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій посилався на порушенням судом норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

В поданій апеляційній скарзі апелянт посилався на те, що обов`язковою умовою використання земельної ділянки є наявність правовстановлюючих документів на земельну ділянку, оформлених у відповідності до вимог закону.

Позивач зазначив, що Сінненська гімназія Балтської міської ради Одеської області є закладом освіти та є об`єктом комунальної власності Балтської міської ради, яка представляє Балтську об`єднану територіальну громаду Одеської області. Також встановлено, що заклад загальної середньої освіти користується земельною ділянкою площею 1,8435 га, однак з інформації, наданої Балтською міською радою встановлено, що заходи щодо розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,8435 га для будівництва та обслуговування Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області з 2020 року не вживались.

Апелянт вказував на те, що у серпні 2022 року Сінненська гімназія зверталась до Болтської міської ради із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування загальною площею 1,8435 га., проте зазначена заява станом на момент подачі позову прокурором розглянута не була, земельна ділянка під нерухомим майном Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області не оформлена.

Апелянт вважає, що судом першої інстанції під час розгляду даної справи не надано оцінку доводам прокурора про те, що станом на дату відкриття судом провадження у цій справі Балтською міською радою жодних заходів по оформленню права постійного користування земельною ділянкою під навчальним закладом не було вжито.

На думку апелянта судом безпідставно не прийнято до уваги те, що наступні дії відповідача щодо вжиття в межах його повноважень заходів щодо оформлення земельної ділянки вжито вже після подання 26.12.2022 року керівником Подільської окружної прокуратури позову та відкриття провадження у цій справі.

Отже, як зазначає апелянт, лише після втручання органів прокуратури та подачі позову Сінненська гімназія Балтської міської ради Одеської області з кінця січня 2023 року стала перебувати на етапі розробки технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки комунальної власності.

Разом з тим, відмовляючи в задоволенні позову прокурору та зазначаючи, що відповідачем та третьою особою були вчинені та вчиняються дії, направлені на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, судом першої інстанції не надано оцінку тому факту, що Балтською міською радою вжито заходи щодо розгляду заяви Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області та прийняття відповідного рішення про надання навчальному закладу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування лише 20.01.2023, тобто певні дії вжито суб`єктом владних повноважень лише після подачі 26.12.2022 прокурором позову, відкриття судом 02.01.2023 провадження у цій справі, тобто під час розгляду справи по суті.

На думку апелянта Балтська міська рада Одеської області відповідно до рішення № 1068-УІІІ від 20.01.2023 самостійно виправила свою бездіяльність шляхом надання дозволу Сінненській гімназії Балтської міської ради Одеської області на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування вже під час розгляду даної справи, що відповідно до положень п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України є підставою для закриття провадження у справі.

З урахуванням викладеного апелянт вважає, що рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 у справі № 420/18995/22 прийнято з порушенням норм матеріального і процесуального права, а тому наявні підстави у розумінні ст. 319 КАС України для його скасування з закриттям провадження у справі на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Справа призначена до розгляду у порядку письмового провадження у відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне:

Судом першої інстанції встановлено, що Подільською окружною прокуратурою в ході здійснення представницької діяльності на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства, вивчено стан додержання вимог законодавства органами влади та місцевого самоврядування в частині оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки закладів освіти та встановлено, що за адресою: вул. Шкільна, 16, с. Сінне Подільського району Одеської області функціонує Сінненська гімназія Балтської міської ради Одеської області, земельна ділянка якої використовується без оформлення та реєстрації права власності.

Згідно інформації Балтської міської ради, наданої на запит Подільської окружної прокуратури, судом встановлено, що Сінненська гімназія є комунальною власністю Балтської міської ради Одеської області згідно рішення Балтської міської ради від 03 липня 2020 poкy №1714-VII «Про прийняття у комунальну власність Балтської міської ради Одеської області Навчально-виховного комплексу «Сінненська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Балтської районної ради Одеської області.

Рішенням Балтської міської ради від 09.10.2020 року №1799 перейменовано Навчально-виховний комплекс «Сінненська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Балтської міської ради Одеської області на Сінненську гімназію Балтської міської ради Одеської області (скорочена назва - Сінненська гімназія) та затверджено статут закладу у новій редакції.

Відповідно до Статуту Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області у новій редакції (далі - Статут), зазначений заклад освіти є об`єктом комунальної власності Балтської міської ради Одеської області, яка представляє Балтську об`єднану територіальну громаду.

Юридична адреса та місцезнаходження гімназії: (66160), Одеська область, Балтський район, село Сінне, вул. Шкільна, будинок 16 (п. 1.2. Статуту).

Засновником (власником) Сінненської гімназії є Балтська міська рада Одеської області. Гімназія перебуває в управлінні відділу освіти Балтської міської ради Одеської області (п. 1.4. Статуту).

Відповідно до пункту 1.5 Статуту, Сінненська гімназія є юридичною особою, може мати самостійний баланс, рахунок, печатку, штамп, бланки.

До майна навчального закладу належать, зокрема, нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо; порядок, умови та форми набуття закладом освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України (п. 9.2. Статуту).

На підставі рішення Балтської міської ради від 23 грудня 2020 року № 58-VIII «Про переведення закладів загальної середньої, дошкільної, позашкільної освіти та комунальних установ «Балтський інклюзивно-ресурсний центр», Центр професійного розвитку педагогічних працівників, Балтської міської ради Одеської області на умови самостійного ведення господарської діяльності та бухгалтерського обліку» та наказу відділу освіти Балтської міської ради №1 від 04.01.2021 року «Про безоплатну передачу основних засобів, нематеріальних активів, запасів, грошових коштів та заборгованості» передано з балансу відділу освіти Балтської міської ради на баланс Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області земельну ділянку 1,8435 га, інвентарний номер 1011001.

Відповідно інформації Балтської міської ради від 03.10.2022 року №04-25/1342, згідно схематичного плану об`єкта в технічному паспорті загальна площа земельної ділянки Сінненської гімназії становить 1,8435 га. Технічний паспорт будівлі закладу зареєстровано в електронному реєстрі власності на нерухоме майно за №36408812 від 10.04.2012 року.

Крім того, встановлено, що відповідно Технічного паспорту на будівлі НВК «Сінненська ЗОШ І-ІІст. -ДНЗ» (в подальшому Сінненська гімназія Балтської міської ради Одеської області), Свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 10.04.2012 року серії САВ № 897281 та витягу про державну реєстрацію виданого Балтським районним бюро технічної інвентаризації, за територіальною громадою Балтського району в особі Балтської районної ради зареєстровано право власності на будівлі НВК «Сінненська ЗОШ І-ІІ ст. ДНЗ», розташовані за адресою: Одеська область, Балтський район, с. Сінне, вул. Шкільна, буд. 16., а саме: будівля школи 238,3 кв.м., ганок, будівля школи 439,1 кв.м., ганок, їдальня 58,1 кв.м., тамбур, майстерня - 142,5 кв.м., водонапірна вежа 2,4 кв.м., склад 32,6 кв.м, склад - 9,3 кв.м., - погріб 9,3 кв.м., убиральня 14,9 кв.м., котельня - 21,1 кв.м., вимощення.

Звертаючись з даним позовом керівник Подільської окружної прокуратури вказував на те, що згідно інформації, наданої Балтською міською радою, було встановлено, що заходи щодо розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,8435 га для будівництва та обслуговування Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області з 2020 року не вживались.

Зазначені обставини стали підставою для подання позову про визнання протиправною бездіяльність Балтської міської ради Одеської області щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Сінненською гімназією Балтської міської ради Одеської області за адресою: вул. Шкільна, 16, с. Сінне Подільського району Одеської області та зобов`язання відповідача вжити відповідних заходів.

В обґрунтування наявності підстав для звернення в даному випадку прокурора з даним позовом, позивач посилався необхідність захисту інтересів держави в сфері охорони дитинства щодо забезпечення прав дітей на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого ст. 53 Конституції України права на освіту та відновлення законності під час здійснення навчального процесу в навчальних закладах.

Позивач вказав на те, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 1,8435 га, яка знаходиться у користуванні вказаного закладу загальної середньої освіти, та будівлю закладу створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеним майном, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей і інтересів держави у сфері охорони дитинства.

Прокурор вказав на те, що міські ради наділені правом управління об`єктами освіти з метою виконання делегованих державою функцій щодо забезпечення розвитку всіх видів освіти, мережі освітніх закладів задля реалізації права громадян відповідної територіальної громади на освіту.

Як зазначив позивач, інтереси держави у даному випадку полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, як учасниками освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення належних та безпечних умов здобуття освіти. Рівень реалізації посадовими особами наданих повноважень має забезпечувати досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов здобуття освіти, що виключають будь-яку шкоду або загрозу порушення прав дітей на здобуття освіти та можливість будь-яких зловживань щодо розпорядження будівлями, спорудами та земельними ділянками навчальних закладів.

Прокурор вказував на те, що Балтською міською радою Jдеської області, як органом місцевого самоврядування, засновником навчального закладу та виконавчим органом ради використовуються надані повноваження всупереч інтересам держави та територіальної громади. Балтська міська рада, хоч і наділена повноваженнями щодо управління закладами освіти та організації їх матеріального забезпечення, розпорядження земельними ділянками комунальної власності, однак, зважаючи на допущену бездіяльність у цій сфері, позивачем у справі бути не може. З огляду на зазначене, як вказав позивач, захист інтересів держави у даних спірних правовідносинах, відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», має здійснювати прокурор.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне:

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Водночас адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року (справа №806/1000/17) звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

З огляду на викладене, питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

- прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ з наведенням відповідного обґрунтування.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

Звертаючись в даному випадку до суду першої інстанції з адміністративним позовом, керівник Подільської окружної прокуратури Одеської області вказував на те, що Балтська міська рада не виконала покладені на неї повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується навчальний заклад Сінненська гімназія Балтської міської ради площею, 1,8435 га, що зумовило виникнення ризику для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу та може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. При цьому, як зазначив прокурора, орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання міськрадою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 13 квітня 2022 року у справі № 320/2327/21.

За приписами статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

В свою чергу, заперечуючи проти задоволення поданого позову, Балтська міська рада зазначала, що згідно положень Закону України «Про освіту», Закону України «Про повну загальну середню освіту», Земельного кодексу України саме Сінненська гімназія Балтської міської ради Одеської області має виконувати вимоги Земельного кодексу України щодо оформлення за нею земельної ділянки, необхідної для належного здійснення навчального процесу, а Балтська міська рада, як суб`єкт владних повноважень, до відання якого віднесено вирішення земельних питань, має право надавати дозвіл на розроблення технічної документації, затверджувати або відмовляти у затвердженні технічної документації із землеустрою.

З огляду на зазначене відповідач вважав, що Сінненська гімназія має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із даним позовом.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що згідно правової позиції Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, у разі, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

Крім того, відповідно до правової позиції, висловленої Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає доводи відповідача безпідставними та не приймає їх до уваги.

З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що в даному випадку прокурором доведено наявність підстав для захисту інтересів держави у суді.

Що стосується суті позовних вимог, слід зазначити наступне:

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до частини першої статті 32 цього Закону до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: управління закладами освіти, забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів.

Крім того, частиною шостою статті 25 Закону України «Про освіту» передбачено, що засновник закладу освіти зобов`язаний: забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов; у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти; забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.

Відповідно до частин першої та другої статті 80 Закону України «Про освіту» до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать:

нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо;

майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав;

інші активи, передбачені законодавством.

Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.

Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.

Як вже зазначалось вище, підставою звернення прокурора з даним адміністративним позовом є невиконання Балтською міською радою покладених на неї повноважень щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області, що свідчить, на думку позивача, про допущену відповідачем протиправну бездіяльність.

З приводу оформлення документів на розглядувану земельну ділянку прокурор звертався безпосереднього до Балтської міської ради, яка листом від 03.10.2022 року № 04-25/1342 повідомила заступника керівника Подільської окружної прокуратури про те, що в серпні 2022 року до Балтської міської ради надійшов пакет документів та заява керівника Сінненської гімназії про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування загальною площею 1,8435 га для будівництва та обслуговування Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області, яка розміщена за адресою: вул. Шкільна, 16, село Сінне, Подільський район Одеської області. Однак, в період дії правового режиму воєнного стану в Україні розгляд земельних питань призупинено, тому подана заява на сесії Балтської міської ради не розглядалась.

Згідно з положенням статті 125 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Відповідно до статті 126 Земельного кодексу України, право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".

Згідно з ч. 3 ст. 3 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», права на нерухоме майно та їх обтяження, які підлягають державній реєстрації, виникають з моменту такої реєстрації.

З огляду на зазначені положення чинного законодавства, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що обов`язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність правовстановлюючих документів на земельну ділянку, оформлених у відповідності до вимог закону.

За приписами частин 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до ч. 1 ст. 92 Земельного кодексу України, право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності (п. а ч. 2 ст. 92 Земельного кодексу України).

Згідно з пунктом "ґ" частини 2 статті 92 Земельного кодексу України (в редакції Закону України "Про освіту" від 05.09.2017 року №2145-VIII) заклади освіти незалежно від форми власності набувають права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності.

Порядок надання земельних ділянок комунальної власності у користування визначений ст. 123 Земельного кодексу України.

Відповідно до частин 1-2 статті 123 Земельного кодексу України, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

Земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті "а" частини другої статті 92 цього Кодексу, лише на праві постійного користування.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Згідно з ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Пунктом 6 ч. 3 ст. 186 Земельного кодексу України визначено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Частиною 6 ст. 123 Земельного кодексу України закріплено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що з аналізу вищенаведених норм земельного законодавства вбачається, що порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється в декілька етапів та передбачає:

- звернення з клопотанням про надання дозволу на розроблення технічної документації;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням технічної документації із землеустрою;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування технічної документації із землеустрою та надання земельної ділянки у користування.

Сінненська гімназія Балтської міської ради Одеської області (код ЄДРПОУ 34011078) є юридичною особою, перебуває у комунальній власності Балтської міської ради, засновником є Балтська міська рада.

Судом встановлено, що Сінненська гімназія Балтської міської ради Одеської області є фактичним користувачем земельної ділянки, площею 1,8435 га, з приводу оформлення правовстановлюючих документів на яку звернувся керівник Подільської окружної прокуратури, та особою, зацікавленою в одержанні у постійне користування вказаної земельної ділянки із земель комунальної власності, в розумінні вищеперелічених положень Земельного кодексу України.

Судом встановлено, що 07.06.2022 Балтською міською радою було надано доручення №7 начальнику відділу освіти Балтської міської ради Одеської області, згідно якого, з метою приведення у відповідність до норм чинного законодавства України документації на об`єкти нерухомості, земельні ділянки, що знаходяться у користуванні підпорядкованих установ, просила надати перелік об`єктів нерухомості та земельних ділянок, які перебувають на балансі у підзвітних комунальних організацій та копії правовстановлюючих документів на них, а саме: технічні паспорти і документи на право власності.

За результатами виконання вказаного доручення, як зазначає відповідач, було виявлено, що земельна ділянка під нерухомим майном Сінненської гімназії, за адресою вул. Шкільна, 16, с. Сінне, Подільського р-ну, Одеської обл., належним чином не оформлена.

Також з пояснень відповідача та третьої особи встановлено, що у серпні 2022 року Сінненська гімназія зверталась до Балтської міської ради із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування, однак вказана заява станом на жовтень 2022 року не розглянута та відповідного рішення з цього приводу відповідачем прийнято не було, що слідує з відповідей самої Балтської міської ради на звернення прокурора, як і не розглянута станом на момент звернення керівника Подільської окружної прокуратури з даним позовом до суду.

Таким чином, колегія суддів погоджується з твердженням прокурора про те, що на момент його звернення до суду першої інстанції Балтською міською радою, як суб`єктом владних повноважень, було допущено протиправну бездіяльність, яка виразилась у невжитті жодних заходів, спрямованих на виконання вимог чинного законодавства в частині оформлення права постійного користування земельною ділянкою під навчальним закладом Сінненської гімназії.

При цьому, колегія суддів враховує, що оформлення відповідного права постійного користування передбачає певну процедуру, яка складається з послідовних етапів. Однак, на момент звернення прокурора до суду першої інстанції Балтською міською радою не виконано своїх повноважень та не вжито заходів щодо розгляду поданої Сінненською гімназією заяви про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування; не прийнято відповідного рішення за результатами розгляду зазначеної вище заяви, що беззаперечно свідчить про допущення протиправної бездіяльності.

В свою чергу, з наданих до суду доказів встановлено, що 30.12.2022 року Сінненська гімназія повторно звернулась до Балтської міської ради із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування загальною площею 1,8435 га, для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти.

За результатом розгляду відповідачем вказаної заяви, Балтською міською радою Одеської області прийнято рішенням №1068-VIII від 20.01.2023 року, яким надано Сінненській гімназії Балтської міської ради Одеської області дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування із земель житлової та громадської забудови орієнтовною площею 1,8435 га для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти (для обслуговування Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області), розташованої за адресою: вулиця Шкільна, 16 села Сінне Подільського району Одеської області. Також, вирішено Сінненській гімназії Балтської міської ради Одеської області замовити за власний рахунок проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування та подати на затвердження до Балтської міської ради Одеської області після його виготовлення та погодження.

Відповідно до пункту 3 Рішенням Балтської міської ради Одеської області №1068-VIII від 20.01.2023 року, контроль за виконанням даного рішення покладено на постійну депутатську комісію земельних відносин, містобудування, будівництва та екології.

З пояснень третьої особи вбачається, що Сінненською гімназією планується укладення договору із землевпорядною організацією щодо виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку під закладом освіти, після виготовлення якого він буде переданий до Балтської міської ради на затвердження.

Отже, як вірно встановив суд першої інстанції, Сінненська гімназія Балтської міської ради Одеської області перебуває на етапі розробки технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки комунальної власності, тобто на даний час фактично розпочато процес оформлення відповідних правовстановлюючих документів на земельну ділянку.

Таким чином в даному випадку відповідачем та третьою особою, вже після звернення прокурора до суду з даним адміністративним позовом, вжиті конкретні заходи, спрямовані на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, загальною площею 1,8435 га, яка перебуває у фактичному користуванні Сінненської гімназії Балтської міської ради, що і було предметом позовних вимог керівника Подільської окружної прокуратури.

Вказане свідчить про те, що усунення порушень, на які вказував прокурор, а саме допущення Балтською міською радою протиправної бездіяльності щодо не вжиття заходів для оформлення Сінненській гімназії Балтської міської ради правовстановлюючих документів на земельну ділянку, площею 1,8435 га, яка перебуває у її фактичному користуванні, відбулось вже після звернення прокурора з даним адміністративним позовом до суду першої інстанції.

Згідно пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Враховуючи зазначені норми процесуального закону, колегія суддів вважає, що в даному випадку за встановлених обставин були підстави саме для закриття провадження у справі, а не відмові у задоволенні позовних вимог керівника Подільської окружної прокуратури до Балтської міської ради.

Зважаючи на викладене колегія суддів доходить висновку про обґрунтованість доводів Одеської обласної прокуратури про порушення судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення норм процесуального права, що відповідно до ст. 319 КАС України, є підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції.

Так, відповідно до ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Оскільки відповідачем виправлено оскаржувані позивачем порушення вимог закону, провадження в адміністративній справі №420/18995/22 за позовом керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області до Балтської міської ради Одеської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, підлягає закриттю на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Керуючись ст. ст. 238, 239, 243, 250, 308, 311, 317, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 березня 2023 року скасувати.

Провадження у справі № 420/18995/22 за позовом керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави до Балтської міської ради Одеської області, за участю третьої особи - Сінненської гімназії Балтської міської ради Одеської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, - закрити на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Суддя-доповідач: А.В. Бойко

Суддя: А.Г. Федусик

Суддя: О.А. Шевчук