Постанова

від 26.06.2023 по справі 520/420/22

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2023 р. Справа № 520/420/22Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: П`янової Я.В.,

Суддів: Присяжнюк О.В. , Спаскіна О.А. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника керівника Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 14.11.2022, головуючий суддя І інстанції: Зоркіна Ю.В., м. Харків, повний текст складено 14.11.22 по справі № 520/420/22

за позовом Заступника керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі , Державної екологічної інспекції у Харківській області

до Національного природного парку "Дворічанський"

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Заступник прокурора Харківської обласної прокуратури (далі за текстом також - прокурор) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області (далі за текстом також - позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національного природного парку "Дворічанський" (далі та текстом також - відповідач, НПП "Дворічанський"), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність адміністрації НПП «Дворічанський» щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж НПП «Дворічанський» та закріплення їх в натурі (на місцевості);

- зобов`язати адміністрацію НПП «Дворічанський» забезпечити проведення робіт з винесення меж НПП «Дворічанський» та закріплення їх в натурі (на місцевості) шляхом розроблення та затвердження землевпорядної документації щодо організації і встановлення меж територій природно - заповідного фонду та оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки відповідно до вимог чинного законодавства України.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач оскаржив його в апеляційному порядку, оскільки вважає, що рішення ухвалене без з`ясування всіх обставин справи, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначає, що поза увагою суду першої інстанції залишено ту обставину, що загальна площа НПП «Дворічанський» згідно з Указом Президента України від 11.12.2009 за № 1044 складає 3131,2 га, які складаються із 658,8 га земель, що вилучаються та передаються НПП «Дворічанський» в постійне користування, та 2472,4 га земель, що включаються до складу парку без вилучення. Втім, усупереч ст. ст. 90, 242 КАС України, судом першої інстанції досліджувалося лише питання стосовно земель площею 658,8 га, які підлягають вилученню, та надавалася оцінка діям чи бездіяльності відповідача лише в цій частині. Вказує, що жодних заходів щодо оскарження дій відповідних органів з оформлення документації із землеустрою, відмови у наданні земель у користування та інших дій (які відповідач уважає протиправними та таким, що завадили йому за його твердженням виконати свій обов`язок щодо оформлення правовстановлюючих документів на землю) відповідачем не вжито. Крім того, вирішуючи спір та надаючи оцінку позовній вимозі прокурора про визнання бездіяльності протиправною, суд першої інстанції проігнорував другу позовну вимогу прокурора - про зобов`язання вчинити певні дії.

За результатами апеляційного розгляду позивач просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Відповідач правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - КАС України) суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що Указом Президента України від 11.12.2009 за № 1044/2009 на території Дворічанського району Харківської області створено Національний природний парк "Дворічанський". Згідно з п. 1 цього Указу до території Національного природного парку "Дворічанський" погоджено в установленому порядку включення 3131,2 гектара земель державної власності, з яких: 658,8 гектара земель, що перебувають у користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю "Агроліга" та вилучаються в установленому порядку і надаються національному природному парку в постійне користування, і 2472,4 гектара земель, які включаються до складу національного природного парку без вилучення, згідно з додатком.

На виконання Указу Президента України від 11.12.2009 Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 405 від 21.10.2011 створено природоохоронну, рекреаційну, культурно-освітню, науково-дослідну установу національний природний парк "Дворічанський" та затверджено Положення.

Згідно з цим Положенням парк створений з метою збереження, відтворення та раціонального використання цінних природних територій та об`єктів лісостепової зони, що мають важливе природоохоронне, рекреаційне та культурно-освітнє значення.

Разом з тим на час подання позову межі НПП «Дворічанський» дотепер у натурі не встановлені, права на земельну ділянку залишаються неоформленими.

Зокрема прокурор зазначає, що опрацюванням інформації від Міністерства екології та природних ресурсів України, Департаменту екології та природних ресурсів Харківської обласної державної адміністрації та адміністрації НПП «Дворічанський» встановлено, що проект створення, а також проект організації та встановлення території вказаного об`єкту природно-заповідного фонду не розроблявся, компетентними органами не погоджувався та не затверджувався в порядку, встановленому ст. 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», ст. ст. 25, 47 Закону України «Про землеустрій».

Прокурор, уважаючи, що викладене є підставою для захисту прав в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області, звернувся до суду з позовом у цій справі.

Зважаючи на встановлені у справі обставини та з огляду на приписи норм чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, оскільки вони знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи, та виходить з такого.

Статтею 43 Земельного кодексу України передбачено, що землі природно - заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно з ч. 2 ст. 45 Земельного кодексу України порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно з ч. ч. 3, 5 ст. 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" (в редакції, на час виникнення спірних правовідносин) рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

Згідно з ч. 3 ст. 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до ст. 1 "Про землеустрій" проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

За приписами абз. "в" ч. 2 ст. 25 Закону України "Про землеустрій" до документації із землеустрою належать проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико - культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.

Згідно зі ст. 47 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно - заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; проведення науково-дослідних робіт; встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно - заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Відповідно до ст. 26 Закону України "Про землеустрій" замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.

Згідно з ч. 6 ст. 47 Закону України "Про землеустрій" рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Статтею 3 Закону України "Про природно-заповідний фонд" передбачено, що до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.

На підставі ст. 19 Закону України "Про землеустрій" до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать: організація і здійснення землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Відповідно до п.п. 34, 37 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо регулювання земельних відносин; прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно - заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами "сезону тиші" з обмеженням господарської діяльності та добуванням об`єктів тваринного світу.

Судом установлено, що листами від 15.04.2016 за № 81/02, від 05.07.218 за № 128/08 відповідач звертався до ХОДА з питань надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування загальною площею 658,8 га із земель державної форми власності на території Кам`янської сільської ради.

У 2018 році відповідачем розпочато розроблення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території НПП "Дворічанський" та внесення до Державного земельного кадастру відомостей про обмеження використання земель, проведено тендер (лист від 22.11.2019 за № 229/08 на адресу Департаменту екології та природних ресурсів ХОДА).

Листом від 15.09.2020 за № 197/08 відповідач звернувся на адресу ХОДА щодо отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання НПП "Дворічанський" у постійне користування 658,8 га земель.

Листом від 16.03.2021 за № 03.01-18/1323 ХОДА повідомила ТОВ "Рененсанс-Груп" (суб`єкта, яким складено проект землеустрою) про погодження проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території НПП "Дворічанський" для збереження та використання національних природних парків при умові обмеження використання земельних ділянок, наданих у користування фізичним особам після набрання чинності Указу Президента України від 11.12.2009 за № 1044 "Про створення НПП "Дворічанський".

29.04.2021 за № 1-32-40/52 відділом містобудування, архітектури, оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами погоджено проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території НПП "Дворічанський" для збереження та використання національних природних ресурсів.

Також долученими до матеріалів справи документами підтверджено, що відповідач неодноразово звертався до суб`єктів владних повноважень, до повноважень яких належить вирішення питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки (зокрема, листи від 01.10.2021 за № 202/06, від 14.12.2021 за № 231/06).

10.12.2021 Дворічанською селищною радою відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв`язку з тим, що загальними зборами пайовиків колишнього КСП "Кам`янське" від 11.06.2020 розпайовані земельні угіддя фізичним особам-членам КСП.

Також судом установлено, що Державною екологічною інспекцією у Харківський області 11.06.2021 проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у діяльності НПП «Дворічанський», за результатами якої виявлено порушення щодо невжиття заходів до встановлення на місцевості меж вказаного об`єкту природно-заповідного фонду та виготовлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки. Зазначені порушення зафіксовано в акті перевірки № 506/12-02/09-14.

За результатами зазначеної перевірки Держекоінспекцією 14.06.2021 винесено НПП «Дворічанський» припис № 17/09-10 з метою усунення виявлених порушень зі строком виконання до 11.12.2021.

Листом № 238/09 від 11.11.2021 відповідач повідомив Держекоінспекцію про стан виконання припису, в тому числі, що за пунктом 1 припису (визначення в натурі (на місцевості) межі НПП "Дворчанський") визначено в натурі (на місцевості) межі території площею 2472.4 га згідно з проектом землеустрою щодо організації встановлення меж території НПП "Дворічанський" для збереження та використання національних природних парків, території ПЗФ без вилучення у землевласників та землекористувачів та внесено до Державного земельного кадастру відомості про обмеження у використанні земель (обліковий номер обмеження у Публічній кадастровій карті України 006:001:001:00000001).

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що за загальним правилом бездіяльність може мати місце лише у випадку, коли особа станом на конкретну календарну дату не виконала покладеного законом обов`язку, а під ознаки протиправної бездіяльність підпадає виключно за наявності у зобов`язаної особи об`єктивної змоги вчинити певне діяння. Як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

З огляду на ці аспекти та дії відповідача щодо організації і встановлення меж території НПП "Дворічанський", а також доказів здійснення відповідачем активних дій в частині надання НПП "Дворічанський" у постійне користування 658,8 га земель, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що підстави для визнання протиправною бездіяльності адміністрації НПП «Дворічанський» щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж НПП «Дворічанський» та закріплення їх в натурі (на місцевості) відсутні.

Щодо вимоги позивача про зобов`язання відповідача забезпечити проведення робіт з винесення меж НПП «Дворічанський» та закріплення їх в натурі (на місцевості) шляхом розроблення та затвердження землевпорядної документації щодо організації і встановлення меж територій природно - заповідного фонду та оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки відповідно до вимог чинного законодавства України, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

За приписами ч. 1 ст. 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

Колегія суддів зазначає, що виходячи із обставин цієї справи, позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності адміністрації НПП «Дворічанський» щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж НПП «Дворічанський» та закріплення їх в натурі (на місцевості) є основною.

Оскільки суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині, позовна вимога про зобов`язання відповідача забезпечити проведення робіт з винесення меж НПП «Дворічанський» та закріплення їх в натурі (на місцевості) шляхом розроблення та затвердження землевпорядної документації щодо організації і встановлення меж територій природно - заповідного фонду та оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки відповідно до вимог чинного законодавства України не підлягає задоволенню як така, що є похідною.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів заявника та їх відображення у судовому рішенні, питання вмотивованості висновків судів першої інстанції, колегія суддів виходить з того, що у справі, яка розглядається, сторонам надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, а доводи, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують обґрунтованих та правильних висновків суду.

Посилання позивача на те, що усупереч ст. ст. 90, 242 КАС України судом першої інстанції досліджувалося лише питання стосовно земель площею 658,8 га, які підлягають вилученню, та надавалася оцінка діям чи бездіяльності відповідача лише в цій частині, є безпідставним, оскільки оскаржуване судове рішення містить висновки щодо встановлення меж території площею 2472.4 га в аспекті виконання НПП «Дворічанський» припису Держекоінспекції № 17/09-10 від 14.06.2021.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Ураховуючи положення статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст. 139, 242, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Харківської обласної прокуратури - залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 14.11.2022 по справі № 520/420/22 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Я.В. П`янова Судді О.В. Присяжнюк О.А. Спаскін