Постанова

від 27.06.2023 по справі 640/27822/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 червня 2023 року

м. Київ

справа №640/27822/20

адміністративне провадження № К/990/37592/22

Верховний Суд у складі колегії суддів: судді-доповідача: Берназюка Я.О., судді: Бучик А.Ю., судді: Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/27822/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест Рентал»

до Міністерства культури та інформаційної політики України

про скасування постанови,

за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Кузьменко А.І. від 12 вересня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Бєлової Л.В., Лічевецького І.О. від 1 грудня 2022 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест Рентал» (далі - ТОВ «Інвест Рентал», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - Мінкультури, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати постанову Мінкультури від 15 жовтня 2020 року № 12596/6.11.6 «Про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини».

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що висновок відповідача про порушення позивачем частини першої статті 44 та статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» є безпідставним, оскільки ТОВ «Інвест Рентал» було замовлено звіт щодо оцінки технічного стану будинків, що межують з належним позивачу майданчиком реконструкції адміністративного будинку по вул. Саксаганського, 76 у Голосіївському районі місті Києва, відповідно до якого відсутня будь-яка шкода, яка завдана або могла бути завдана об`єктам культурної спадщини за вказаною вище адресою.

3. Крім того, позивач наголошує, що будівля по вул. Саксаганського, 76 у Голосіївському районі місті Києва не внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а межі історичного ареалу міста Києва та охоронні зони навколо об`єкту, розміщеного за вказаною адресою, не розроблено та не затверджено.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року, адміністративний позов задоволено.

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що будівля по вулиці Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва не віднесена до Переліку об`єктів культурної спадщини міста Києва, не занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, на обліку як пам`ятка не перебуває; станом на час розгляду цієї справи у судах межі та режими використання зон охорони пам`яток архітектури та об`єктів культурної спадщини, а також історичного ареалу м. Києва не розроблялись та не затверджувались, відтак, за висновком судів попередніх інстанцій, відсутні підстави для застосування до позивача фінансових санкцій, визначених статтею 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Мінкультури звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статті 54 Конституції України, а також статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», внаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли помилкових висновків про те, що об`єкт будівництва за адресою вул. Саксаганського, 76 у м. Києві не знаходиться у межах історичного ареалу міста Києва через те, що на час винесення спірної постанови про застосування фінансових санкцій, межі історичного ареалу м. Києва не були затверджені у визначеному законодавством порядку.

8. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на підпункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що на момент подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування вищевказаних норм у подібних правовідносинах та вказує про необхідність формулювання такого висновку з приводу обов`язковості виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва.

Позиція інших учасників справи

9. Від ТОВ «Інвест Рентал» надійшов відзив на касаційну скаргу Мінкультури, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про те, що земельна ділянка по вулиці Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва відповідно до Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2020 року № 370/1804 (далі - Генеральний план. М. Києва), відноситься до території громадських будівель та споруд; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10. Касаційну скаргу подано 29 грудня 2022 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 13 березня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/27822/20, витребувано матеріали адміністративної справи та запропоновано учасникам подати відзив на касаційну скаргу Мінкультури.

12. Від представника Мінкультури надійшло клопотання про участь у касаційному розглядів справи у судовому засіданні, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 26 червня 2023 року.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що за результатом проведеного 25 вересня 2020 року візуального обстеження та фотофіксації містобудівної ситуації по вулиці Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва встановлено проведення робіт «Реконструкція з надбудовою адміністративного будинку по вулиці Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києві (замовник робіт - ТОВ «Інвест Рентал», генпідрядник - ТОВ «Український Виробничо-Будівельний Альянс «Центр») на території історичного ареалу міста Києва за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що зафіксовано актом про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 30 вересня 2020 року.

14. На підставі акта про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 30 вересня 2020 року відповідачем прийнято постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, якою згідно із частиною першою статті 44 та статтею 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на позивача накладено штраф в розмірі 170 000 грн.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

16. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

17. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

18. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

19. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.

20. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 54 Конституції України та статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», внаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку про те, що у позивача були відсутні підстави для отримання будь-яких дозволів або погоджень від центрального органу, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, під час здійснення будівництва на об`єкті за адресою: вул. Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва.

21. Також скаржник наголошує, що об`єкт за вказаною адресою відповідно до історико-містобудівного плану, який є складовою Генерального плану м. Києва, знаходиться у межах історичного ареалу м. Києва, а тому вважає неправильними висновки судів попередніх інстанцій про відсутність науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу м. Києва, розробленої відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

22. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

23. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.

24. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).

Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

25. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

26. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

27. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

28. Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

29. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

30. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).

31. Аналогічні зобов`язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI ( 6673-11 ) від 4 жовтня 1988 року), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

32. Відповідно до статті 439 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, сторони тісно співробітничають у рамках відповідних міжнародних форумів/організацій, зокрема Організації Об`єднаних Націй з питань освіти, науки і культури (ЮНЕСКО) та Ради Європи (РЄ), з метою, inter alia, розвитку культурного розмаїття, збереження і оцінки культурної та історичної спадщини.

33. Крім того, основними європейськими документами, які гарантують захист права на культурну спадщину, є Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права 1966 року; Європейська культурна конвенція 1954 року; Конвенція про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року; Конвенція про охорону архітектурної спадщини Європи 1985 року; Конвенція про охорону підводної культурної спадщини 2001 року; Конвенція про охорону нематеріальної культурної спадщини 2003 року тощо.

34. Також Суд враховує, що хоча Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року прямо не передбачає захисту права власності на культурні цінності/захисту об`єктів культурної спадщини тощо, проте практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) містить тлумачення норм Конвенції щодо захисту права власності на культурні цінності / захисту об`єктів культурної спадщини, зокрема у контексті захисту таких ключових прав, як право на повагу до приватного і сімейного життя (стаття 8 Конвенції), право на свободу вираження поглядів (стаття 10 Конвенції), право власності (стаття 1 Протоколу № 1 до Конвенції).

35. Зокрема, стаття 1 Протоколу № 1 до Конвенції гарантує захист власності та, разом з тим, визнає суспільний інтерес як підставу для обмеження та позбавлення права власності. Суспільним інтересом є збереження культурної спадщини. При цьому збереження культурної спадщини і, у разі необхідності її раціональне використання, спрямовані, окрім іншого, на захист історичної, культурної та творчої спадщини регіону та його мешканців. Таким чином, вони є важливою цінністю, обов`язок захисту й розвитку яких покладено на державні органи.

36. Практика ЄСПЛ (зокрема, рішення у справах «Beyeler v Italy», заява № 33202/96, пункт 112; «Kozacioglu v. Turkey», заява № 2334/03, пункт 54; «Scea Ferme de Fresnoy v France», заява № 61093/00; «Debelianovi v. Bulgaria», заява № 61951/00, пункт 54) підтверджує, що суспільний інтерес є легітимною підставою для обмеження права власності, а законною метою може бути примус власника таких культурних пам`яток до виконання зобов`язань згідно із законодавством щодо збереження культурних пам`яток, які перебувають у його власності. Обмежуючи чи позбавляючи права власності на об`єкти культурної спадщини необхідно дотримуватися справедливого балансу між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основних прав людини. Інакше виникає ситуація, що призводить до індивідуального та надмірного тягаря, покладеного на окремо визначену особу. Іншою обов`язковою вимогою дотримання гарантованих прав особи і свобод людини є необхідність справедливої компенсації за втрачене майно.

37. Практика ЄСПЛ підтверджує існування в індивідів «права на культурні цінності» в різних формах: доступ до культурних об`єктів, право вимагати захисту культурних об`єктів державою тощо. Культурні цінності перебувають під захистом міжнародного права, з точки зору їх потрійної ціннісної природи: як власності, як частини культурної спадщини, як об`єктивізованої форми реалізації права людини на культурні цінності (культурний розвиток).

38. Крім того, відповідно до сталої практики ЄСПЛ збереження культурної спадщини та, у відповідних випадках, її стале використання мають своєю метою, крім підтримки певної якості життя, збереження історичних, культурних і мистецьких коренів регіону та його жителів. Вони є важливою цінністю, захист і заохочення якої покладаються на органи державної влади (рішення у справах «Beyeler v Italy», заява № 33202/96, пункт 112; «Kozacioglu v. Turkey», заява № 2334/03, пункт 54; «Scea Ferme de Fresnoy v France», заява № 61093/00; «Debelianovi v. Bulgaria», заява № 61951/00, пункт 54).

39. Відповідно захист та збереження культурної спадщини є законною метою, на підставі якої особа може бути позбавлена права власності на культурні цінності в контексті статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції. При цьому необхідно дотримуватися таких принципів, як справедливий баланс між вимогами загального інтересу суспільства і правилами захисту основних прав людини та необхідність справедливої компенсації за експропрійоване майно на користь його власника.

40. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема історичні ареали населених місць.

41. Збереження об`єктів культурної спадщини та їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

42. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

43. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.

44. Правові висновки щодо порядку застосування положень Закону України «Про охорону культурної спадщини» викладено у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 та у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20, від 22 жовтня 2021 року у справі № 160/7922/20, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20, від 20 травня 2022 року у справах № 160/9717/21 та № 640/16786/19, від 1 лютого 2023 року у справі № 260/2284/21 та від 28 березня 2023 року у справі № 160/17941/21.

45. Спірним питанням у справі, що розглядається, є наявність підстав для отримання ТОВ «Інвест Рентал» погодження від Мінкультури під час здійснення будівництва на об`єкті за адресою: вул. Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва, та відповідно, про наявність підстав для застосування до позивача штрафної санкції за виконання таких робіт без погодження з Мінкультури.

46. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що відповідно до акта про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини, складеного відповідачем 30 вересня 2020 року на підставі візуального обстеження та фотофіксації містобудівної ситуації по вулиці Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва, встановлено, що будівництво на об`єкті за цією адресою здійснюється на території історичного ареалу міста Києва за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

47. В акті від 30 вересня 2020 року також зазначено, що здійснення будівництва в межах історичного ареалу м. Києва без погодження проектної документації з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, є порушенням частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

48. Судами також встановлено, що на підставі вищезазначеного акта про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 30 вересня 2020 року Мінкультури винесено спірну постанову від 15 жовтня 2020 року № 12596/6.11.6 про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, якою на позивача накладено штраф у сумі 170 000 грн відповідно до положень частини першої статті 44 та статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

49. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність цієї постанови, виходячи з того, що межі історичного ареалу міста Києва станом на момент винесення Мінкультури спірної постанови від 15 жовтня 2020 року № 12596/6.11.6 не були затверджені у порядку, встановленому статтею 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а об`єкт будівництва за адресою: вул. Саксаганського, 76 у Голосіївському районі м. Києва не належить до об`єктів культурної спадщини та не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, відтак, за висновком судів першої та апеляційної інстанцій, у позивача були відсутні підстави, визначені частиною четвертою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», для погодження проектної документації з Мінкультури.

50. Разом з тим, колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій неправильними, з огляду на наступне.

51. Відповідно до частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

52. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, в якій спір виник в аналогічних правовідносинах, зазначив, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.

Суд також вказав, що Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проєкти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.

У силу вимог частини першої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» позивач як суб`єкт містобудування під час проектування об`єкта будівництва й отримання документа, який дає право на виконання підготовчих і будівельних робіт, а також при виконанні цих робіт, зобов`язаний додержуватися положень Генерального плану м. Києва.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 також наголосив, що відповідно до пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 року № 495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

Зі змісту наведених правових норм Суд дійшов висновку, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

На підставі вищезазначеного, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював правовий висновок, відповідно до якого положення, зокрема статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» необхідно розуміти так:

- обов`язковість виконання вимог генерального плану населеного пункту, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу цього населеного пункту, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження;

- незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не зумовлює автоматично нечинності Генерального плану або його скасування, не нівелює вимоги законодавства стосовно обов`язковості цього документа і врахування його вимог під час провадження містобудівної діяльності;

- незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не можуть скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини, виводити її з під державної охорони (охорони законом) й порушувати баланс інтересів, досягнутий при затвердженні Генерального плану міста Києва, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є чинним і обов`язковим до виконання, надавати необґрунтовану перевагу приватним інтересам над громадським інтересом територіальної громади міста Києва до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, який визнається Україною згідно з домовленостями Сторін, досягнутими у Рамковій конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства;

- оскільки на час виникнення спірних правовідносин і прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, ніким не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, не набув чинності, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності;

- відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

53. Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від вищезазначених правових висновків та вважає за необхідне наголосити, що містобудівна документація на місцевому рівні, основним видом якої є генеральний план населеного пункту, є обов`язковою для врахування всіма суб`єктами правовідносин у сфері містобудівної діяльності, а тому, якщо у складі такої документації наявний історико-архітектурний опорний план з визначенням меж історичного ареалу населеного пункту, то виконання всіх земляних, будівельних та інших робіт на об`єктах, що розміщені на території історичного ареалу населеного пункту, має здійснюватися із дотриманням встановлених Законом України «Про охорону культурної спадщини» обмежень, зокрема після отримання дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

54. Отже, рішення судів першої та апеляційної інстанцій, у порушення вимог частини п`ятої статті 242 КАС України, прийняті без урахування вищенаведеного правового висновку Верховного Суду щодо порядку застосування статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», що зумовило неправильне застосування судами попередніх інстанцій вказаної норми матеріального права.

55. Таким чином, історичний ареал м. Києва станом на час виникнення спірних правовідносин, визначався в історико-архітектурному опорному плані, що є частиною Генерального плану міста Києва, а тому висновки Мінкультури щодо протиправності здійснення будівельних робіт на об`єкті, що знаходиться у межах історичного ареалу міста Києва, без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, є обґрунтованими.

56. Відповідно до частини першої статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, зокрема:

за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

57. Згідно зі статтею 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.

Про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.

Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.

Кошти, одержані у вигляді стягнень, передбачених у статті 44 цього Закону, зараховуються до спеціального фонду відповідного бюджету.

58. Зі змісту вищенаведених норм права вбачається, що Мінкультури у разі виявлення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини складає акт, в якому здійснює фіксацію такого правопорушення; на підставі розгляду матеріалів цього акта уповноважений орган протягом десяти днів приймає постанову про накладення штрафної санкції на суб`єкта, стосовно якого складено акт, у межах встановленого законом розміру.

59. Отже, оскільки об`єкт за адресою: вул. Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва відповідно до історико-архітектурного опорного плану, що є частиною Генерального плану міста Києва, знаходиться у межах історичного ареалу міста Києва, відповідачем дотримано встановлену статтею 45 Законом України «Про охорону культурної спадщини» процедуру прийняття постанови про накладення штрафної санкції за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, а розмір штрафної санкції відповідає виявленому порушенню, то, відповідно, спірна постанова Мінкультури від 15 жовтня 2020 року № 12596/6.11.6 відповідає критеріям правомірності, визначеним статтею 2 КАС України.

60. На підставі вищезазначеного, Суд доходить висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки не враховано правових висновків Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладених у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, внаслідок чого суди дійшли необґрунтованого висновку про протиправність постанови Мінкультури від 15 жовтня 2020 року № 12596/6.11.6 «Про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини» та необхідність її скасування.

61. Відповідно до частин першої та четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

62. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

63. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява № 30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).

64. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

65. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

66. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).

67. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcia Ruiz v. Spain» [GC] (заява № 30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. the Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.

68. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява №18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).

69. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

70. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

71. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Мінкультури слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нову постанову про відмову у задоволені позову.

72. Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають, а понесені відповідачем витрати за подання касаційної скарги не стягуються з позивача.

Керуючись статтями 341, 346, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року скасувати та ухвалити нову постанову.

Відмовити у задоволені позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест Рентал» до Міністерства культури та інформаційної політики України про скасування постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук