Постанова

від 29.06.2023 по справі 640/20189/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2023 року

м. Київ

справа № 640/20189/20

адміністративне провадження № К/9901/9079/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Данилевич Н.А., Кашпур О.В.

розглянув як суд касаційної інстанції у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у адміністративній справі матеріалами справу №640/20189/20

за позовом Акціонерного товариства «Укртрансгаз» до Антимонопольного комітету України в особі Постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю «Уралтурбо Україна» - про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Аліменка В.О., суддів Кучми А.Ю., Бєлової Л.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Акціонерне товариство «Укртрансгаз» (далі - позивач, АТ «Укртрансгаз») звернулося до суду з позовом до Антимонопольного комітету України (далі - АМК України) в особі Постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (далі - відповідач) з вимогою скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії АМК України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 10.08.2020 №15277-р/пк-пз.

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.09.2020 відкрито спрощене позовне провадження в справі без проведення судового засідання та виклику сторін, залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Уралтурбо Україна» (далі - третя особа, ТОВ «Уралтурбо Україна»).

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.10.2020 позов задоволено повністю.

4. Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, ТОВ «Уралтурбо Україна» та відповідач подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.02.2021 апеляційні скарги ТОВ «Уралтурбо Україна» та відповідача задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.10.2020 скасовано, провадження у справі №640/20189/20 закрито.

6. Провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, установлених статтею 19 КАС України.

7. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спір між учасниками у цій справі не є спором у сфері публічно-правових відносин, а тому, з урахуванням суб`єктного складу сторін, має вирішуватися за правилами господарського судочинства.

8. Так, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що предметом спору у цій справі є незгода позивача із рішенням АМК України в особі Постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель. Відповідачем надано суду роздруківку оголошення про проведення торгів, оприлюдненого на вебпорталі Уповноваженого органу, яка містить інформацію про закупівлю №UА-2020-04-17-003102-с, а також копію договору від 12.10.2020 №Т-75/2010000133, укладеного за результатами зазначеної закупівлі між АТ «Укртрансгаз» та переможцем процедури закупівлі Enserv Euroquip Energy Industry Equipment Sales and Service GmbH. Ураховуючи викладене, цей позов спрямований на захист прав у сфері господарських правовідносин, а не публічно-правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення у порядку адміністративного судочинства. До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов на підставі правових позицій, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14.05.2019 у справі №918/843/17 та у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07.05.2020 у справі №826/10147/18, від 14.05.2020 у справі №640/10608/19.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

9. 15.05.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга АМК України, у якій відповідач просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.02.2021 та ухвалити нове рішення, яким справу направити для продовження розгляду.

10. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що, ухвалюючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції помилково посилався на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 14.05.2019 у справі №918/843/17, яка не є аналогічною та не стосується спірних правовідносин. У цій справі Велика Палата Верховного Суду вважає, що позов спрямований на захисті прав у сфері господарських правовідносин, оскільки у вказаній справі позивач є учасник процедури закупівлі, а відповідач - замовник, а предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність саме організатора процедури закупівлі (замовника). Таким чином, на переконання скаржника, суд апеляційної інстанції ототожнив АМК України з організатором процедури закупівлі та дійшов помилкового висновку, що спір у цій справі підлягає розгляду в порядку господарського судочинства. Скаржник наполягає, що у цьому випадку спір виник між суб`єктом господарювання (АТ «Укртрансгаз») і суб`єктом владних повноважень (АМК України) щодо рішення Колегії (як органу оскарження) від 10.08.2020 №15277-р/пк-пз, а отже, спрямований на захист прав та інтересів у публічно-правових відносинах.

11. Скаржник зауважує, що, відповідно до постанов Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 02.12.2019 в справі №910/8183/19 та від 10.12.2019 в справі №910/8208/19, зокрема, що «Справи у спорах щодо оскарження рішень органів АМК України, які прийняті за наслідком розгляду скарг учасників торгів, поданих в процедурах публічних закупівель, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства».

12. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Данилевич Н.А., Кашпур О.В.

13. Ухвалою Суду від 15.04.2021 відкрито касаційне провадження за вказано скаргою.

14. Від позивача надійшли пояснення на касаційну скаргу відповідача, в яких він підтримав доводи АМК України.

ІІІ. Джерела права та акти їхнього застосування

15. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадови особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Згідно з пунктами 1-2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

17. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

18. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

19. Частиною першою статті 27 КАС України визначено, що адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб`єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім випадків, визначених цим Кодексом, адміністративні справи з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, адміністративні справи за позовом Антимонопольного комітету України у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, адміністративні справи, відповідачем у яких є дипломатичне представництво чи консульська установа України, їх посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

20. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

21. Статтею 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передбачено, що цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження господарських судів, установлює порядок здійснення судочинства у господарських судах.

22. Пунктом 7 частини першої статті 20 ГПК України визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають з відносин, пов`язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, в тому числі у спорах, пов`язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України, а також справи за заявами органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності.

23. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад врегульовані спеціальним Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII).

24. Статтею 1 Закону №922-VIII визначено, що публічна закупівля - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом; предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку.

25. Відповідно до статті 14 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» від 26.11.1993 №3659-XII (далі - Закон №3659-XII) до повноважень постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету належить, зокрема: розгляд заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами; прийняття передбачених законодавством про захист економічної конкуренції розпоряджень та рішень, надання висновків щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції, попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації; при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб`єктів господарювання, об`єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом; надання обов`язкових для розгляду рекомендацій органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб`єктам господарювання, об`єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють; розгляд справ про адміністративні правопорушення, винесення постанов, а також перевірка законності та обґрунтованості постанов, винесених адміністративними колегіями територіальних відділень Антимонопольного комітету України, в цих справах.

26. Згідно з частиною третьою статті 18 Закону №922-VIII Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов`язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України.

27. Частиною двадцять третьою статті 18 Закону №922-VIII передбачено, що рішення органу оскарження може бути оскаржене суб`єктом оскарження, замовником до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, протягом 30 днів з дня його оприлюднення в електронній системі закупівель.

ІV. Позиція Верховного Суду

28. У цій справі спір виник у зв`язку із незгодою позивача з рішенням Постійно діючої адміністративної колегії АМК України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 10.08.2020 №15277-р/пк-пз, винесеним за наслідками оскарження торгів.

29. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що цей позов спрямований саме на захист прав у сфері господарських правовідносин, оскільки зачіпає майнові інтереси переможця торгів, а не у сфері публічно-правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення у порядку адміністративного судочинства. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір між учасниками цієї справи не є спором у сфері публічно-правових відносин, а тому, з огляду на суб`єктний склад сторін, має вирішуватися за правилами господарського судочинства.

30. При цьому, вирішуючи питання про закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції керувався правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 14.05.2019 у справі №918/843/17 та висновком, наведеним Верховним Судом у постановах від 07.05.2020 у справі №826/10147/18, від 14.05.2020 у справі №640/10608/19.

31. Так, у постанові від 07.05.2020 у справі №826/10147/18 Верховний Суд, закриваючи провадження у справі, предметом спору у якій є незгода суб`єкта господарювання із рішенням АМК України в особі Колегії, у зв`язку з недотриманням процедури закупівлі через невідповідність вимогам тендерної документації та, відповідно, визнання переможцем торгів, дотримувався підходу, що з огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, які встановлені судами попередніх інстанцій, відповідно до яких на момент оскарження рішення Колегії АМК України між замовником та одним із учасників публічних закупівель укладено договір за наслідками цієї процедури, дійшов висновку, що позов спрямований на захист прав у сфері господарських правовідносин, а не публічно-правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення в порядку адміністративного судочинства. Одночасно Верховний Суд зазначив, що такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 14.05.2019 у справі №918/843/17.

32. Аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постанові від 14.05.2019 у справі №640/10608/19.

33. Необхідно звернути увагу, що правова позиція Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14.05.2019 у справі №918/843/17 полягала у тому, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб`єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

34. Водночас у справі №918/843/17 позивач (ТОВ «Укрбудреммонтаж Інжиніринг») був учасником закупівлі, а відповідач (Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації) - замовником. Тобто висновок Великої Палати Верховного Суду стосувався спору між суб`єктом господарювання та організатором торгів (замовниками), предметом якого було рішення саме організатора процедури закупівлі (замовника).

35. Однак предметом оскарження у справі, що розглядається, є рішення АМК України в особі Колегії, а не рішення організатора процедури закупівлі.

36. Отож Суд резюмує, що спори між суб`єктами господарювання та АМК України як суб`єктом владних повноважень, які виникають внаслідок винесення останнім владного управлінського рішення за наслідком розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, спрямовані саме на захист публічно-правових відносин. Такі спори безпосередньо не стосуються відносин, які пов`язані з обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом економічної конкуренції тощо, що унеможливлює їхній розгляд у порядку господарського судочинства.

37. Факт укладення договору між замовником і переможцем торгів за наслідком процедури публічних закупівель не впливає на повноваження органів АМК України щодо розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Отже, після укладення господарського договору між замовником і учасником за результатами проведеної процедури закупівлі, спір щодо оскарження рішення органів АМК України, яке прийняте за наслідками розгляду скарги учасника торгів, поданих у процедурах публічних закупівель, не набуває характеру приватно-правового та підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

38. Таким чином, правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 14.05.2019 у справі №918/843/17, у межах спірних правовідносин не є релевантними.

39. Верховний Суд у складі палати Касаційного адміністративного суду у справі №640/14645/19 дійшов висновку, що спори щодо оскарження рішень органів АМК України, які прийняті за наслідками розгляду скарг учасників торгів, поданих у процедурах публічних закупівель, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства незалежно від того, чи укладено між замовником та учасником договір за наслідками цієї процедури.

40. Більш того, у цьому судовому рішенні (№640/14645/19) палата вирішила відступити від правового висновку, сформованого у постановах Верховного Суду від 07.05.2020 у справі №826/10147/18 та від 14.05.2020 у справі №640/10608/19, оскільки вони ґрунтуються на помилковому тлумаченні норм процесуального права.

41. Усталена практика такої ж позиції викладена у постановах Верховного Суду від 08.07.2021 у справі №640/19940/20, від 31.05.2021 у справі №640/17124/20, від 14.04.2021 у справі №640/11846/20, від 31.03.2021 у справі №640/18475/20.

42. Підсумовуючи наведене, Суд констатує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, внаслідок чого дійшов помилково висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, що призвело до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

43. За правилами частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

44. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

45. Оскільки суд апеляційної інстанції ухвалив постанову, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, касаційна скарга АМК України підлягає задоволенню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

46. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

47. Задовольнити касаційну скаргу Антимонопольного комітету України.

48. Скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року, справу №640/20189/20 направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

49. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: Н.А. Данилевич

О.В. Кашпур