Рішення

від 11.07.2023 по справі 280/2652/23

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 липня 2023 року Справа № 280/2652/23 м.Запоріжжя Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Семененко М.О., за участю секретаря судового засідання Тетерюк Н.В., представників позивача: Борякова Т.В., Заіки О.І., представника відповідача: Попової С.О., розглянувши за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом

Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (69037, м. Запоріжжя, вул. Незалежної України, буд. 39Б; код ЄДРПОУ 37573094)

до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (69057, м.Запоріжжя, вул. Перемоги, буд. 129; код ЄДРПОУ 40477689),

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області (69002, м.Запоріжжя, вул. Гоголя, буд. 105а; код ЄДРПОУ 40311343),

про визнання протиправним та скасування пункту вимоги,

ВСТАНОВИВ:

До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі - позивач) до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі відповідач), в якій позивач просить суд визнати протиправним та скасувати п.2 Вимоги від 23.01.2023 №040803-15/224-2023 «Про усунення виявлених порушень» Управління Східного офісу Держаудитслужби в частині: «... 2.Відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України незаконно списаних продуктів харчування на загальну суму 4246158,79 гривень. ...».

В обґрунтування заявлених вимог зазначено, що під час проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача, відповідачем, крім іншого, встановлено, що окремі продукти харчування (ікра кабачкова, повидло фруктове, перець молотий) видавались у дошкільних навчальних закладах всупереч Нормам харчування у дошкільних навчальних закладах. Внаслідок чого, відповідачем винесено вимогу про усунення виявлених порушень, в пункті 2 якої зазначено «... 2. Відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України незаконно списаних продуктів харчування на загальну суму 4246158,79 гривень. ...». Позивач не погоджується з пунктом 2 оскаржуваної вимоги, вказує, що всі продукти харчування використовувались відповідно до норм харчування та примірних двотижневих меню, які погоджені з Головним управлінням Держпродспоживслужби у Запорізькій області, яке є уповноваженим органом в сфері уведення в обіг харчових продуктів. Вважає, що відповідач при застосуванні правових норм, які регламентують процес харчування у закладах освіти, вдався до зайвого, надмірного правового пуризму. Зазначає, що застосоване формулювання оскаржуваного пункту вимоги свідчить про те, що відповідач намагається свавільно вплинути на невизначене (у Акті ревізії) коло осіб та порушити їх право на мирне володіння майном. Просить позов задовольнити.

Ухвалою судді від 03.05.2023 відкрито загальне позовне провадження у справі, призначено підготовче засідання на 29.05.2023; залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області (далі третя особа).

19.05.2023 від Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області надійшов відзив на позовну заяву, в якому висловлює незгоду із заявленими позовними вимогами, зазначає, що за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача встановлено порушення, що призвели до незаконного списання продуктів харчування на загальну суму 4246158,79 грн. Так, ревізією встановлено, що окремі продукти харчування (ікра кабачкова, повидло фруктове, перець молотий) у перевіряємий період видавались у дошкільних навчальних закладах для виготовлення страв дітям всупереч Норм харчування у навчальних та оздоровчих закладах та вимог Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, оскільки вказані продукти харчування відсутні у примірному двотижневому меню для дітей дошкільних навчальних закладів (груп) загального типу, яке наведені у Додатку 1 до пункту 1.12. Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах. Зазначене порушення призвело до незаконного списання таких продуктів харчування на загальну суму 4246158,79 грн, внаслідок чого міському бюджету та Департаменту завдано збитків на вказану суму. Крім того, з посиланням на практику Верховного Суду вказує, що питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. Просить у задоволенні позову відмовити.

22.05.2023 третя особа подала пояснення щодо позову, в яких зазначає, що позивачем не допущено порушення Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, оскільки страви в примірні двотижневі меню закладами освіти вносились як з додатку до вказаної Інструкції, так і з методичних посібників для харчування дітей в організованих колективах, рекомендованих Міністерством освіти і науки України. Вказує, що використані продукти харчування не відносяться до заборонених продуктів. Звертає увагу, що наказом Міністерства охорони здоров`я України від 01.08.2022 №1371 виключено вимоги щодо використання Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах. Враховуючи викладене, підтримує заявлені позовні вимоги, просить розглядати справу за відсутності представника третьої особи.

25.05.2023 позивачем подано відповідь на відзив, у якій висловив незгоду з аргументами відзиву.

Ухвалою суду від 29.05.2023 закрито підготовче провадження у справі, призначено справу до судового розгляду по суті у відкритому судовому засіданні на 21.06.2023.

Ухвалою суду від 21.06.2023 відкладено розгляд справи на 03.07.2023.

У судовому засіданні 03.07.2023 представники сторін підтримали свої доводи і заперечення з підстав, викладених у заявах по суті справи. Представники позивача просили задовольнити позов, а представник відповідача просив в задоволенні позову відмовити.

У судовому засіданні 03.07.2023 оголошено перерву до 10.07.2023.

10.07.2023 представники сторін подали клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження.

Відповідно до частини 3 статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

Оскільки всі учасники справи заявили про розгляд справи без їх участі, суд визнав за можливе здійснювати подальший розгляд справи в порядку письмового провадження.

Заслухавши вступне слово та пояснення представників сторін, дослідивши письмові пояснення третьої особи, а також надані учасниками справи письмові докази, суд встановив такі обставини.

Відповідно до п.3.2.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IІІ квартал 2022 року, Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради за період з 01.01.2019 по 30.12.2021.

Результати ревізії зафіксовано в акті від 30.11.2022 №040803-20/2, в якому зазначено, що співставленням даних переліку продуктів харчування, які визначені Нормами харчування у навчальних та оздоровчих закладах та примірного двотижневого меню для дітей дошкільних навчальних закладів (груп) загального типу, яке наведене у Додатку 1 до пункту 1.12. Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, з даними меню-вимог на видачу продуктів харчування дошкільних навчальних закладів встановлено, що окремі продукти харчування (ікра кабачкова, повидло фруктове, перець молотий) в періоді з 01.01.2019 по 31.08.2021 видавались у дошкільних навчальних закладах для виготовлення страв дітям віком до 3 років та дітей віком від 3 до 6 (7) років всупереч Нормам харчування у навчальних та оздоровчих закладах та вимогам Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах. Внаслідок придбання Департаментом вказаних продуктів харчування в періоді з 01.01.2019 по 31.08.2021 відбулось незаконне списання вищезазначених продуктів харчування на загальну суму 4 246 158,79 грн, чим завдано збитків міському бюджету на загальну суму 3 191 840,01 грн, Департаменту - на суму 1054318,78 грн.

19.12.2022 Департаментом освіти і науки Запорізької міської ради подано заперечення (зауваження) до акта ревізії від 30.11.2022 №040803-20/2. Листом від 09.01.2023 №040803-15/82-2023 Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області направило на адресу позивача висновки на заперечення до акта від 30.11.2022 №040803-20/2.

29.01.2023 Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області винесено вимогу №040803-15/224-2023 «Про усунення виявлених порушень», у пункті 2 якої зазначено: «2.Відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України незаконно списаних продуктів харчування на загальну суму 4 246 158,79 гривень».

Вважаючи протиправним пункт 2 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 23.01.2023 №040803-15/224-2023, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з того, що правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон №2939-XIІ, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), за приписами статті 1 якого здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю), який у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (частина 2 статті 2 Закону №2939-XII).

Згідно з пунктами 1, 7, 10 частини 1 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право:

перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);

пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною 2 статті 15 Закону №2939-ХІІ встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі №820/3534/16 і постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі № 826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року в справі № 825/3661/15-а, від 05 березня 2020 року в справі № 810/465/16 від 20 березня 2020 року в справі № 814/380/17 та від 28 квітня 2020 року в справі № 826/8741/16.

З оскаржуваного пункту вимоги від 23.01.2023 №040803-15/224-2023 вбачається, що в ньому відповідачем указано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір.

Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту добровільного виконання вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства стягуються примусово з підконтрольного об`єкта в судовому порядку і правильність обчислення таких збитків має перевірятися саме судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною, суд доходить до висновку про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування пункту 2 спірної вимоги.

Такий висновок суду узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 22.07.2021 у справі №520/1039/19.

Підсумовуючи вищенаведене, суд доходить до висновку наявність підстав для відмови у задоволенні даного позову.

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Інші аргументи сторін не є визначальними для вирішення даної справи з огляду на вищезазначену сталу правову позицію Верховного Суду.

Згідно з частинами 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

За наведеного вище суд вважає, що заявлені позовні вимоги є необґрунтованими, а надані сторонами письмові докази є належними та достатніми для постановлення судового рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Враховуючи висновки суду про відсутність підстав для задоволення позову, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 2, 5, 72, 77, 139, 241, 243-246, 255, 295 КАС України, суд -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (69037, м.Запоріжжя, вул. Незалежної України, буд. 39Б; код ЄДРПОУ 37573094) до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (69057, м.Запоріжжя, вул. Перемоги, буд. 129; код ЄДРПОУ 40477689), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області (69002, м. Запоріжжя, вул. Гоголя, буд. 105а; код ЄДРПОУ 40311343), про визнання протиправним та скасування пункту вимоги відмовити.

Розподіл судових витрат не здійснюється.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Третього апеляційного адміністративного суду.

Повне судове рішення складено 11.07.2023.

Суддя М.О. Семененко