Ухвала

від 23.09.2024 по справі 280/2652/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

23 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 280/2652/23

адміністративне провадження № К/990/35489/24

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши касаційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року у справі №280/2652/23 за позовом Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги,

УСТАНОВИВ:

Департамент освіти і науки Запорізької міської ради звернувся до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області, в якому просив: визнати протиправним та скасувати п.2 Вимоги від 23.01.2023 №040803-15/224-2023 «Про усунення виявлених порушень» Управління Східного офісу Держаудитслужби в частині: «... 2.Відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України незаконно списаних продуктів харчування на загальну суму 4246158,79 гривень. ...».

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11 липня 2023 року відмовлено в задоволені позову.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року апеляційну скаргу апеляційну скаргу Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради задоволено. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 липня 2023 року скасовано. Прийнято нове судове рішення. Позовні вимоги Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради задоволено. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 Вимоги від 23 січня 2023 року №040803-15/224-2023 «Про усунення виявлених порушень» Управління Східного офісу Держаудитслужби в частині: «... 2.Відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України незаконно списаних продуктів харчування на загальну суму 4246158,79 гривень…».

Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою.

За правилами частини першої статті 334 КАС України за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги й додані до неї матеріали, Суд дійшов висновку, що її належить повернути скаржнику з таких підстав.

З 8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 «Касаційне провадження», зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.

Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;

2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;

3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;

4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.

Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).

Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, та зазначає, що судом апеляційної інстанції при винесенні оскаржуваної постанови неправильно застосовано наступні норми права:

невірно застосовано пункти 1.12 та 4.7 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженою наказом Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров`я України від 17.04.2006 №298/227 (далі - Інструкція), оскільки пунктом 4.7 Інструкції зазначено, що в дошкільному навчальному закладі замовлення, приймання та використання перцю заборонено. Вид (форма, стан) в зазначеній нормі не конкретизовано, використання перцю у харчуванні дітей у дошкільних навчальних закладах в будь якому вигляді не передбачено;

невірно застосовано Додаток 2 Інструкції відносить повидло до кондитерських виробів, Додаток 1 Інструкції передбачає використання у різних меню ікри кабачкової, буряково-моркв 'яної, бурякової тощо, що з огляду на можливість заміни меню, дозволяє їх взаємозаміну, оскільки відповідно до Додатку 1 Інструкції використання кабачкової ікри передбачено у примірному двотижневому (для дітей санаторних дошкільних навчальних закладів (груп) при триразовому та при чотириразовому харчуванні. Проте, в акті ревізії від 30.11.2022 №040803-20/2 зазначене порушення в частині використання окремих видів продуктів харчування (ікра кабачкова, повидло фруктове), які для дітей дошкільних навчальних закладів (груп) загального типу, які примірним двотижневим меню (Додатком 1 до Інструкції) не передбачені;

невірно застосовано пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1999 року №2939 (далі - Закон №2939), відповідно до якого органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Так, пунктом 2 вимоги Управління від 23.01.2023 №040803-15/224-2023 встановлено відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України незаконно списаних продуктів харчування на загальну суму 4 246 158,79 грн;

невірне застосування пункту 13 статті 10 Закону № 2939, відповідно до якого при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. Так, у вимозі Управління від 23.01.2023 №040803-15/224-2023 встановлено, що загальна сума нанесених Департаментом збитків внаслідок незаконного списання продуктів харчування склала 4 246 158,79 грн.

недотримання статті 242 КАС України, в частині безпідставного не застосування висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах за результатами розгляду позовних вимог про визнання протиправними та скасування вимог органів Держаудитслужби, викладених у постановах від 10 листопада 2022 року у справі №826/12663/18, від 30 липня 2019 року у справі №0740/1005/18, від 14 лютого 2020 року у справі № 825/3661/15-а, від 17 червня 2021 року у справі № 0440/6907/18, від 16 листопада 2021 року у справі № 160/9553/18, від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19, від 05 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 14 лютого 2020 року у справі № 440/1242/19, від 05 березня 2020 року у справі № 810/465/16.

Водночас, суд касаційної інстанції звертає увагу скаржника, що обов`язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга).

При цьому під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.

Так, при встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду на яку посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.

У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.

Водночас для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо подібності правовідносин Велика Палата Верхового Суду у постанові від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 конкретизувала:

- висновок про те, що така подібність означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу правовідносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин) (викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі №910/17999/16 (пункт 32), від 25 квітня 2018 року у справі №925/3/17 (пункт 38), від 11 квітня 2018 року у справі №910/12294/16 (пункт 16), від 16 травня 2018 року у справі №910/24257/16 (пункт 40), у постановах Верховного Суду України від 21 грудня 2016 року у справі №910/8956/15, від 6 вересня 2017 року у справі №910/3040/16, від 13 вересня 2017 року у справі №923/682/16 тощо);

- висновок про те, що під судовими рішеннями у подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, за змістом яких тотожними, аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних відносин (викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі №373/1281/16-ц, від 16 травня 2018 року у справі №760/21151/15-ц, від 29 травня 2018 року у справах №305/1180/15-ц і №369/238/15-ц (реєстровий номер 74842779), від 6 червня 2018 року у справах №308/6914/16-ц, №569/1651/16-ц та № 372/1387/13-ц, від 20 червня 2018 року у справі №697/2751/14-ц, від 31 жовтня 2018 року у справі №648/2419/13-ц, від 12 грудня 2018 року у справі №2-3007/11, від 16 січня 2019 року у справі №757/31606/15-ц тощо).

Конкретизація полягає у тому, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими (пункти 38-39 постанови від 12 жовтня 2021 року).

Також Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що з метою оцінювання правовідносин на предмет подібності суд насамперед має визначити, які правовідносини є спірними, після чого застосувати змістовий критерій порівняння, а за необхідності - також суб`єктний і об`єктний критерії.

З-поміж цих критеріїв змістовий (оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов`язків сторін спору) є основним, а два інші - додатковими. Суб`єктний і об`єктний критерії матимуть значення у випадках, якщо для застосування норми права, яка поширюється на спірні правовідносини, необхідним є специфічний суб`єктний склад цих правовідносин або їх специфічний об`єкт.

Самі по собі предмет позову та сторони справи можуть не допомогти встановити подібність правовідносин за жодним із критеріїв. Не завжди обраний позивачем спосіб захисту є належним й ефективним. Тому формулювання предмета позову може не вказати на зміст і об`єкт спірних правовідносин. Крім того, сторонами справи не завжди є сторони спору (наприклад, коли позивач або відповідач неналежний). Тому порівняння сторін справи не обов`язково дозволить оцінити подібність правовідносин за суб`єктами спірних правовідносин (пункти 96-98 постанови від 12 жовтня 2021 року).

Разом з цим, обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності не можна визнати як подібність правовідносин.

Проаналізувавши висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у контексті характеру та юридичної природи правовідносин, з яких виник спір у наведених скаржником справах у зіставленні з предметом спору, підставами і змістом позовних вимог та регулюванням правовідносин у цій справі, на предмет їхньої подібності, а відтак застосовності як підстави для касаційного перегляду оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій по суті, суд зазначає таке.

Згідно фактичних обставин справ, наведених скаржником, убачається, що у зазначених справах об`єкти контролю оскаржують вимоги за результатами проведених контрольних заходів щодо встановлених порушень.

Однак, в усіх цих справах оскаржувані вимоги контролюючого органу містять різні порушення, за результатами проведених контрольних заходів.

Як неодноразово зауважував Верховний Суд у своїй практиці, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи.

Суд зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

Дослідивши зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності з урахуванням обставин кожної конкретної зазначеної справи, Верховний Суд резюмує, про помилковість означених доводів касаційної скарги, оскільки з огляду на встановлені обставини справи, та, відповідно, спірні правовідносини у справах, наведених скаржником, останні не є подібними до обставин цієї справи, а висновки Суду у цій справі зроблені виходячи з конкретних, встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, та ґрунтуються на їх аналізі та оцінці у межах конкретних правовідносин сторін, а відтак правові позиції викладені Верховним Судом у постанові не є релевантними до спірних правовідносин у цій справі.

Ураховуючи наведене, Суд вважає недоведеною наявність підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Зазначене свідчить, що скаржник формально підійшов до питання належного оформлення касаційної скарги, зокрема, у частині зазначення підстав касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції з урахуванням вимог частини четвертої статті 328 КАС України.

З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження.

Відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту.

Згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.

При цьому, такий недолік касаційної скарги зумовлює її повернення одноособово суддею, без аналізу колегією суддів дотримання решти вимог, визначених статтею 330 КАС України.

На підставі вищенаведеного та керуючись положеннями статей 328, 330, 332 КАС України,

УХВАЛИВ :

Касаційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року у справі №280/2652/23 за позовом Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області про

визнання протиправним та скасування пункту вимоги повернути особі, яка її подала.

Роз`яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали направити заявнику та іншим учасникам справи за допомогою підсистеми ЄСІТС "Електронний кабінет" (у разі його відсутності - на офіційну електронну адресу або засобами поштового зв`язку), а касаційну скаргу та додані до неї матеріали - у спосіб їхнього надсилання до суду адресатом.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та оскарженню не підлягає.

………………………….

Н.М. Мартинюк,

Суддя Верховного Суду