Постанова

від 20.07.2023 по справі 520/987/22

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2023 р.Справа № 520/987/22Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Подобайло З.Г.,

Суддів: Бартош Н.С. , Бегунца А.О. ,

за участю секретаря судового засідання Шаповал В.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "НАЗ-ОЛЕ" на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.07.2022, головуючий суддя І інстанції: Бадюков Ю.В., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повний текст складено 21.07.22 по справі № 520/987/22

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "НАЗ-ОЛЕ"

до Державної екологічної інспекції у Харківській області

про визнання протиправним та скасування припису,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "НАЗ-ОЛЕ" звернулось до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Харківській області , у якому просить суд : визнати протиправним та скасувати п.п. 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 припису Державної екологічної інспекції у Харківській області від 17 грудня 2021 року №270/03-13.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 7, 8 та 9 припису Державної екологічної інспекції у Харківській області від 17 грудня 2021 року №270/03-13. Стягнуто з Державної екологічної інспекції у Харківській області за рахунок бюджетних асигнувань на користь ТОВ "НАЗ-ОЛЕ" суму сплаченого судового збору в розмірі 1240,50 грн. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Товариство з обмеженою відповідальністю "НАЗ-ОЛЕ", не погодившись з рішенням суду першої інстанції , подало апеляційну скаргу , вважає , що рішення прийнято судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи. Посилаючись на обставини та обґрунтування , викладені в апеляційній скарзі , просить суд скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову, прийняти нове рішення яким позов задовольнити.

Державна екологічна інспекція у Харківській області подала до суду пояснення , вважає рішення суду першої інстанції цілком законним та таким , що постановлено у відповідності до норм матеріального та процесуального права, а апеляційну скаргу безпідставною та такою , що не підлягає задоволенню.

Представник відповідача в судовому засіданні просив суд відмовити у задоволенні апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, представника відповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

З матеріалів справи встановлено , що ТОВ «НАЗ-ОЛЕ»зареєстровано як юридична особа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань - 21.12.2007 року, дата запису: 21.12.2007. Номер запису: 14801020000039005.

Основним видом діяльності Позивача за кодом КВЕД 55.10 діяльність готелів і подібних засобів тимчасового розміщування (основний).

З 22.01.2008 року Позивач перебуває на податковому обліку у Головному управління у Харківській області та є платником податку на додану вартість згідно свідоцтва про реєстрацію платника податку на додану вартість ДПІ у Комінтернівському районі м. Харкова.

На підставі звернення гр. ОСОБА_1 від 12.11.2021 та погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), наданого Державною екологічною інспекцією України 23.11.2021 № 4.3/2278ПГ, ДЕІ у Харківській області було прийнято наказ від 02 грудня 2021 року за № 1139/12-01 «Про здійснення позапланового заходу (перевірки) ТОВ «НАЗ-ОЛЕ», згідно якого, зокрема, наказано направити для здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) та додержанням вимог природоохоронного законодавства в частині оцінки впливу на довкілля, охорони атмосферного повітря, використання га охорони земель, охорони і раціонального використання вол та відтворення водних ресурсів, поводження з підходами, пестицидами ти агрохімікатами ТОВАРИСТВОМ З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «НАЗ-ОЛЕ»:-Євгена ГРИНЯ - головного спеціаліста відділу державного екологічного нагляду (контролю) поводження і відходами, небезпечними хімічними речовинами та промислового забруднення державного інспектора і охорони навколишнього природною середовища Харківської області. Євгену ГРИНЮ здійснити перевірку в термін 03, з 06 по 10, з 13 по 16 грудня 2021 року.

Як вбачається з направлення Державної екологічної інспекції у Харківській області від 02.12.2021 № 1139/12-01/03-04, виданого на підставі наказу від 02 грудня 2021 року за № 1139/12-01, на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «НАЗ-ОЛЕ» на перевірку направляється головний спеціаліст відділу державного екологічного нагляду (контролю) поводження і відходами, небезпечними хімічними речовинами та промислового забруднення державного інспектора і охорони навколишнього природною середовища Харківської області Гринь Євген Леонідович для проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища. Дата початку та дата закінчення заходу: 03, з 06 по 10, з 13 по 16 грудня 2021 року.

За наслідками проведення перевірки Державною екологічною інспекцією Харківської області складений Акт від 16.12.2021 року № 1139/12-01/03-04 (надалі - Акт перевірки).

Перевіркою встановлено порушення ТОВ «НАЗ-ОЛЕ» п. 12 ч. 2 ст. 3 ЗУ «Про оцінку впливу на довкілля», ст. ст. 125, 126 Земельного кодексу України, ст. ст. 60, 61, 62 Земельного кодексу, ст. ст. 88, 89 Водного кодексу України, ст. 44 Водного кодексу України, ст. ст. 16, 19, 21, 23 КУ «Про надра», ст. 17, 33, 34 ЗУ «Про відходи», статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", частини 5, 6 статті 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".

За результатами перевірки державним інспектором з охорони навколишнього природнього середовища винесено 17.12.2021 року припис №270/03-13, яким зобов`язано ТОВ «НАЗ-ОЛЕ» у встановлені терміни вчинити наступні дії.

1. Забезпечити отримання висновку з оцінки впливу на довкілля

2. Забезпечити отримання речових прав на земельну ділянку рекреаційного призначення, кадастровий номер 6321688400:01:000:0031.

3. Забезпечити безперешкодний (вільний) та безоплатний доступ громадян до узбережжя Печенізького водосховища.

4. Забезпечити виконання умов дозволу на спеціальне водокористування від 24.06.2020 року №117/ХР/49д-20, а саме: встановити зони санітарної охорони джерел питного та господарсько-побутового водопостачання, а саме: 1 резервної свердловини (№2), що розташована за адресою: вул. Новодонівська, 1, с. Хотімля, Чугуївського району, Харківської області.

5. Отримати спеціальний дозвіл на користування надрами (підземними водами).

6. Надати інформацію стосовно обсягу скиду зворотних (стічних) вод до р. Розрита у період з 02.06.2020 по 23.06.2020 року.

7. Забезпечити дотримання правил транспортування, зберігання засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив, нафти та нафтопродуктів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів.

8. Не допускати змішування відходів, що утворюються в процесі господарської діяльності підприємства.

9. Забезпечити професійну підготовку, підвищення кваліфікації та проведення атестації фахівців у сфері поводження з відходами.

Позивач не погодився із пунктами 1-3 та 5-9 припису №270/03-13 від 17.12.2021 року, вважаючи його в цій частині незаконним та протиправним позивач звернувся до суду з цим позовом.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд першої інстанції дійшов до висновку про часткову обґрунтованість заявлених позовних вимог, через що визнав протиправними та скасував пункти 1, 7, 8 та 9 припису Державної екологічної інспекції у Харківській області від 17 грудня 2021 року №270/03-13.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції , виходячи з наступного.

Статтями 1 і 8 Конституції України проголошено, що Україна є правовою державою, де діє верховенство права.

У ч.2 ст.19 Конституції України згадано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, у ч.1 ст.68 Конституції України також згадано, що кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Отже, усі без виключення суб`єкти права на території України зобов`язані дотримуватись існуючого у Державі правового порядку, а суб`єкти владних повноважень (органи публічної адміністрації) додатково обтяжені ще й обов`язком виконувати доведені законом завдання виключно за наявності приводів та способом, чітко обумовленими законом.

Суд відзначає, що суспільні відносини з приводу змісту та обсягу повноважень органів Державної екологічної інспекції України по контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, а також приводів, способів та порядку реалізації таких повноважень унормовані, насамперед, приписами Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ст.35 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про охорону атмосферного повітря", Закону України "Про охорону земель", Закону України "Про оцінку впливу на довкілля".

Так, ч.2 ст.35 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" визначено, що державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об`єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об`єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.

При цьому, згідно з ст.1 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною, а відповідно до ст.2 закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

Частиною 1 ст.12 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" передбачено, що громадяни України зобов`язані: а) берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища; б) здійснювати діяльність з додержанням вимог екологічної безпеки, інших екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів; в) не порушувати екологічні права і законні інтереси інших суб`єктів; г) вносити штрафи за екологічні правопорушення; д) компенсувати шкоду, заподіяну забрудненням та іншим негативним впливом на навколишнє природне середовище.

У силу ч.1 ст.40 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами та організаціями здійснюється з додержанням обов`язкових екологічних вимог: а) раціонального і економного використання природних ресурсів на основі широкого застосування новітніх технологій; б) здійснення заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню, виснаженню природних ресурсів, негативному впливу на стан навколишнього природного середовища; в) здійснення заходів щодо відтворення відновлюваних природних ресурсів; г) застосування біологічних, хімічних та інших методів поліпшення якості природних ресурсів, які забезпечують охорону навколишнього природного середовища і безпеку здоров`я населення; д) збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, що підлягають особливій охороні; е) здійснення господарської та іншої діяльності без порушення екологічних прав інших осіб; є) здійснення заходів щодо збереження і невиснажливого використання біологічного різноманіття під час провадження діяльності, пов`язаної з поводженням з генетично модифікованими організмами.

За визначенням ст.50 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров`я людей.

У розумінні ч.1 ст.1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Статтею 3 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, в тому числі: рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання;

гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб`єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.

Відповідно до абзаців 5-6 ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", підставами для здійснення позапланових заходів є: звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом.

Абзацом 11 ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Частиною 4 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів.

Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.

Згідно з ч.6 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Частиною 7 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Так, неправомірність дій Державної екологічної інспекції у Харківській області по проведенню позапланової перевірки, враховуючи зміст та обсяг заявлених вимог, позивач пов`язує, крім іншого, з тим, що під час проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) відповідачем порушений порядок проведення такого, а саме ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" згідно якої під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише тіпитання,необхідністьперевіркияких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цихпитаньу посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Проте , як вказує в позові ТОВ «НАЗ-ОЛЕ» перевірку проведено не з підстав зазначених у зверненні та не визначено у направленні на перевірку чіткого переліку питань, які стали підставою для здійснення такого заходу.

Згідно із правовою позицією Верховного Суду, викладеноою у постановах Верховного Суду від 23 квітня 2020 року у справа № 813/1790/18 та від 22 травня 2020 року у справі № №825/2328/16, порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним) або допущене порушення не впливає на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Застосовуючи до обставин цієї справи сформований вище Верховним Судом правовий підхід, колегія суддів зазначає таке.

Так, абзацом 11 ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише тіпитання,необхідністьперевіркияких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цихпитаньу посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

З матеріалів справи вбачається, що підставою для проведення позапланової перевірки стало звернення гр. ОСОБА_1 від 12.11.2021р., в якому зазначено про порушення позивачем законодавства України, а саме:

- територія бази огороджена парканом, та на в`їзді до бази стоять охоронці, які отримують платню за в`їзд на територію бази. Тим самим порушують усі положення законодавства про вільний доступ до водойм, та в результаті мешканці Хотімлянської та Старосалтівської громади не мають можливості безперешкодно попасти до узбережжя водосховища;

- прямо на узбережжі незаконно побудована будівля кафе, яка згідно законодавства - не може там знаходитися, так як ця територія е прибережно-захисною смугою Печенізького водосховища; окрім того, незрозуміло, куди зливаються стоки та відходи від діяльності цього кафе, бо усі відпочиваючі на пляжі та в кафе змушені ходити в туалет в дерев`яну будку з диркою (ямою), яка викопана прямо за будівлею кафе, та також знаходиться в прибережно- захисній смузі водосховища;

- таким же чином незаконно побудовані чотири дерев`яних будиночки, які знаходяться також прямо на березі, та здаються в оренду відпочиваючим;

- на господарському дворі бази відпочинку, який знаходиться по дорозі до бази зліва - валяється будівельне сміття та відходи, в тому числі біля будівель та в полурозібраних будівлях;

- враховуючи таке ставлення бази відпочинку до питань охорони довкілля, також можливо що вона допускає більш серйозні порушення, які потребують додаткової перевірки: наявність дозволів на спецводокористування; законність використання очисних споруд, які належать базі відпочинку, та наявність там необхідної дозвільної документації, наявність дозволів на експлуатацію котельні бази відпочинку, та відповідність рівня викидів дозволеним і т.ін,

- можливе використання базою відпочинку для своїх господарських потреб частини території Вовчанського лісгоспу, яка граничній з територією бази.

В направленні на перевірку визначений перелік питань щодо проведення позапланової перевірки за додержанням вимог законодавства: про оцінку впливу на довкілля, про охорону атмосферного повітря, про використання та охорону земель, про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, про використання та охорону земель, про поводження з відходами, пестицидами та агрохімікатами.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів зазначає, що обсяг питань, які підлягали перевірці при проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) мав обмежуватись перевіркою обставин, наведених у зверненні громадянина гр. ОСОБА_1 .

Однак, предмет проведеної Інспекцією перевірки не співпадає із предметом означеного звернення громадянина, що прямо суперечить положенням абз.11 ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Отже, працівники Інспекції діяли відносно заявника поза межами прямо передбаченого законом строку на проведення перевірки, поза межами предмету звернення гр. ОСОБА_1 .

Колегія суддів звертає увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 сформувала наступні висновки: у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведенняперевіркина підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права; неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенніперевіркине може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такоїперевірки;підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такоїперевірки,а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такоїперевіркита відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатамиперевіркирішення.

Таким чином, колегія суддів вважає, що оскільки оскарження наказу не є належним та ефективним способом захисту права позивача, а неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенніперевіркине може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такоїперевірки,то враховуючи те, що в рамках цієї справи, позивач оскаржує рішення контролюючого органу та вказує підставами позову, серед іншого, неправомірність дій відповідача щодо призначення перевірки та предметуїї проведення,за наслідками якої такі прийняті, то суд першої інстанції повинен був перевірити доводи позивача про порушення відповідачем абз.11 ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Верховний Суд в постановах від 12.06.2018, від 20.09.2018 у справах №№ 821/597/17, 810/1438/17 відповідно висловив правову позицію, що акт отриманий в результаті перевірки, виходячи із положень допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 КАС України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, якщо він одержаний з порушенням порядку, встановленого законом. Рішення прийняте за наслідками незаконної перевірки на підставі акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатися правомірним та підлягає скасуванню.

Тому здобуті Інспекцією об`єктивні дані слід кваліфікувати у якості отриманих із порушенням установленої законом процедури, а тому такими, що не можуть бути визнані допустимими у розумінні ст.74 КАС України.

Згідно з ч.1 ст.74 Кодексу адміністративного судочинства України, суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

Згідно правової позиції, висловленої Верховним Судом у постанові від 04 лютого 2019 року у справі № 807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом будь-яких вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Європейський суд у справі «Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638» вказав, що сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Як зазначив Європейський суд у справі Yvone van Duyn v. Home Office, принцип правової визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатись на зобов`язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов`язання містяться в законодавчому акті, якій загалом не має автоматичної прямої дії.

Така дія названого принципу пов`язана із іншим принципом - відповідальності держави, який полягає в тому, що держава не може посилатись на власне порушення зобов`язань для запобігання відповідальності.

На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок («Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах («Онер`їлдіз проти Туреччини», п. 128, та «Беєлер проти Італії», п. 119).

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків («Лелас проти Хорватії», п. 74).

Слід зазначити, що лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок (зокрема, інспекційного відвідування щодо виявлення неоформлених трудових відносин) може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Тобто, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Враховуючи незаконність проведення Державною екологічною інспекцією у Харківській області позапланової перевірки ТОВ «НАЗ-ОЛЕ», результати якої оформлені актом від 16.12.2021 №1139/12-02/03-04, припис Державної екологічної інспекції у Харківській області № 270/03-13 від 17.12.2021, виданий за результатами такої перевірки також є незаконним та підлягає скасуванню.

Наведений висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові від 27 січня 2015 року у справі № 21-425а14, який підтримав також і Верховний Суд у постановах від 05 лютого 2019 року у справі №821/1157/16, від 05 лютого 2019 року у справі №2а-10138/12/2670, від 04 лютого 2019 року у справі №807/242/14, від 28 січня 2020 року по справі №818/998/17, від 07 квітня 2021 по справі №160/3220/19яка також враховується судом при винесенні даного рішення відповідно до ч.5 ст. 242 КАС України.

Також, колегією суддів враховано висновок Верховного суду , викладений у постанові від 13.04.2022 року у справі № 804/2529/16 згідно якого касаційний суд дійшов висновку про протиправність пунктів припису екологічної інспекції, які носять загальний характер із запобіжними рекомендаціями на майбутнє та не містять чіткого викладення виявлених порушень норм природоохоронного законодавства. Крім того, загальний характер формулювання не дозволяє встановити, які саме порушення у ньому відповідач намагався відобразити. Також, якщо вимоги припису спрямовані на майбутнє, без зазначення конкретного порушення, яке мало місце у минулому і яке має бути усунуто позивачем, такий припис є неправомірним. Повноваження інспекції щодо вжиття заходів запобіжного характеру жодним чином не стосуються повноважень інспекції щодо видання такого розпорядчого документу як припис, метою якого є саме усунення тих певних порушень, які були зафіксовані під час проведенняперевіркиорганом Держекоінспекції.

Як вбачається із пунктів оскаржуваного припису, вони не направлені на усунення виявлених порушень, не містять посилання на відповідні пункти актаперевірки,в якому зафіксовані такі порушення.

Отже, пункти оскаржуваного припису винесені з порушенням вимогзаконув частині змісту припису, як акта індивідуальної дії, а саме не відповідають такому обов`язковому критерію, як конкретність, оскільки відсутнє чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єкта владних повноважень.

Так, зобов`язуючи позивача вчинити дії з метою усунення порушень, які виявлено під часперевірки,відповідач не зазначив, яких саме заходів потрібно вжити,лише наведено формальні формулювання.

Співставляючи вищезазначені пункти оскаржуваного припису з відповідними пунктами актуперевірки,можливо встановити, що припис, фактично, не містить зобов`язання, виконання якого б усунуло порушення. Тобто, ці пункти припису містять зобов`язання, які спрямовані на попередження порушень у майбутньому, проте, не на усунення існуючого порушення, як цього вимагає закон.

Відповідач в приписі не зазначає про конкретні виявлені порушення позивачем екологічного законодавства, що стали підставою для його винесення, а обмежується цитуванням норм права.

Крім того, згідно п.1 Положення про Державну службу України зпитаньгеодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015р. №15, Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру.

Пунктом 6 вищезазначеного положення передбачено, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання приписи зпитаньвикористання та охорони земель і додержання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель ідотриманнявимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

у разі неможливості встановлення особи правопорушниказемельногозаконодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;

звертатися до суду з позовом про розірвання договору оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки або договору про встановленняземельногосервітуту, а також про припинення права постійного користування земельною ділянкою;

викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень зпитань,пов`язаних з порушеннямземельногозаконодавства;

передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушеннямземельногозаконодавства.

Таким чином, державний контроль за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель покладено саме на Держгеокадастр, що свідчить про відсутність у відповідача повноважень перевіряти наявність чи відсутність правовстановлюючих документів на земельні ділянки.

Таким чином, колегія суддів вважає , що оскаржуваний припис є протиправними та підлягає скасуванню.

Вищенаведене не враховано судом першої інстанції при вирішенні справи, що призвело до невірного вирішення справи.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

При здійсненні судочинства суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права (ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»).

У відповідності до приписів ст. 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.

Відповідно до ст. 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому Європейський суд з прав людини у рішенні від 29 червня 2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

При чому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «ОСОБА_2 проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17 липня 2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 15 листопада 1996 року у справі«Chahal проти Об`єднаного королівства»(заява № 22414/93) зазначив, що ст. 13 Конвенції про захист прав і основоположних свобод, гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, її суть зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органу розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист (параграф 145).

Засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (параграф 75 рішення Європейського суду з прав людини від 05 квітня 2005 у справі«Афанасьєв проти України»).

Відповідно до ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Відповідно до частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Виходячи незаконність проведення Державною екологічною інспекцією у Харківській області позапланової перевірки ТОВ «НАЗ-ОЛЕ», результати якої оформлені актом від 16.12.2021 №1139/12-02/03-04, враховуючи вимоги ч.2 , ч.5 ст. 308 КАС України, з метою повного та належного захисту прав позивача, відповідно до частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів вважає за необхідним вийти за межі позовних вимог та визнти протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції у Харківській області № 270/03-13 від 17.12.2021, виданий за результатами незаконної перевірки.

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Суд, у цій справі, також враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (п. 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Згідно із приписами пункту другого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки рішення суду першої інстанції ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також у зв`язку із тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи, колегія суддів дійшла висновку про скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям постанови про задоволення позовних вимог.

Вирішуючи питання розподілу судових витрат із урахуванням положень статті 139 КАС України, колегія суддів виходить з того, що судові витрати, які були понесені позивачем під час розгляду справи, складаються із витрат зі сплати судового збору за подання позовної заяви у розмірі 2481,0грн та апеляційної скарги у розмірі 3721,50грн, тому підлягають стягненню за рахунок бюджентих асигнувань Державної екологічної інспекції у Харківській області на користь ТОВ «НАЗ-ОЛЕ».

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.07.2022 по справі № 520/987/22 скасувати.

Прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції у Харківській області від 17 грудня 2021 року №270/03-13.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Харківській області на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "НАЗ-ОЛЕ" витрати зі сплати судового збору за подачу позовної заяви у розмірі 2481,00 грн. та за подачу апеляційної скарги у розмірі 3721,50 грн.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України відповідно до вимог ст.327, ч.1 ст.329 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)З.Г. ПодобайлоСудді(підпис) (підпис) Н.С. Бартош А.О. Бегунц Повний текст постанови складено та підписано 24.07.2023 року