Ухвала

від 31.07.2023 по справі 160/18575/23

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

31 липня 2023 року Справа № 160/18575/23

Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Кальник В.В., розглянувши матеріали адміністративного позову Кам`янської окружної прокуратури до відповідача 1 Кам`янської міської ради, відповідача 2 Комунального некомерційного підприємства Кам`янської міської ради «Міська лікарня швидкої медичної допомоги» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

25.07.2023 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Кам`янської окружної прокуратури до відповідача 1 Кам`янської міської ради, відповідача 2 Комунального некомерційного підприємства Кам`янської міської ради «Міська лікарня швидкої медичної допомоги», в якій позивач просить:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального некомерційного підприємства Кам`янської міської ради «Міська лікарня швидкої медичної допомоги» (код ЄДРПОУ 01985854), адреса: м. Кам`янське, вул. В`ячеслава Чорновола, 79А, та Кам`янської міської ради (код ЄДРПОУ 24604168) в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 14819, що розташоване за адресою: м. Кам`янське, вул. В`ячеслава Чорновола 79А у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;

- зобов`язати Комунальне некомерційне підприємство Кам`янської міської ради «Міська лікарня швидкої медичної допомоги» та Кам`янську міську раду вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 14819, що розташоване за адресою: м. Кам`янське, вул. В`ячеслава Чорновола 79А у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Згідно з частиною 2статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у адміністративній справі, суддя виходить з наступного.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься позивач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, межі дій позивача чітко визначені Конституцією та законами України.

Приписами частини 3 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до ст. 46 КАС України, юридичні особи можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

За змістом частин 3-5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Приписами частини 1 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (№1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (№1697-VII).

При цьому, окремими абзацами частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (№1697-VII) установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

- витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

- отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

З урахуванням наведених нормативних положень можна зробити висновок, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а виключно у випадках, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення (зокрема, в разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави).

Необхідно зазначити, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» (№1697-VII) не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак, встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим.

Таке право на представництво інтересів в суді виникає коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження.

Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету.

Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, тобто, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права.

Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У даній справі підставою виключності обставин, що дають право на звернення в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області є введення воєнного стану на території України.

Слід зазначити, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно та неналежне виконання цим органом своїх обов`язків, а другий - відсутність такого органу.

Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, Верховним судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 21.01.2021 у справі №0440/6990/18.

У свою чергу, відсутність у державного органу права на звернення до суду з позовом про спонукання усунути порушення вимог пожежної безпеки не може бути підставою представництва інтересів такого органу в суді прокурором.

При цьому на підставі пункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 02.10.2012 №5403-VI до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

За результатами правового аналізу повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено саме на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Застосування заходів реагування, визначених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, є установлений законом спосіб спонукання відповідних суб`єктів господарювання усунути виявлені органи ДСНС порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки.

На думку судді, надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

Суддя бере до уваги, що предметом даного позову є:

- визнання протиправною бездіяльності Комунального некомерційного підприємства Кам`янської міської ради «Міська лікарня швидкої медичної допомоги» (код ЄДРПОУ 01985854), адреса: м. Кам`янське, вул. В`ячеслава Чорновола, 79А, та Кам`янської міської ради (код ЄДРПОУ 24604168) в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 14819, що розташоване за адресою: м. Кам`янське, вул. В`ячеслава Чорновола 79А у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;

- зобов`язання Комунального некомерційного підприємства Кам`янської міської ради «Міська лікарня швидкої медичної допомоги» та Кам`янської міської ради вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 14819, що розташоване за адресою: м. Кам`янське, вул. В`ячеслава Чорновола 79А у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Відповідно, визнання протиправною бездіяльності відповідача 2 та зобов`язання його в межах компетенції вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, є фактично спонуканням відповідача усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності підприємства, що зафіксовані в акті №168 від 09.07.2021 року, складеному ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання субєктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Проте, законодавством чітко регламентовано порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, а не - шляхом покладення обов`язку вжити в межах компетенції заходи, направленні на усунення порушень протипожежної безпеки згідно з винесеним приписом.

Водночас, матеріали справи не містять (прокурором не надано) належних та допустимих доказів того, що у даній справі органи ДСНС не мали об`єктивної можливості у законодавчо встановленому порядку звернутися до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування до Комунального некомерційного підприємства Кам`янської міської ради «Міська лікарня швидкої медичної допомоги» для усунення виявлених порушень.

Також, необхідно зазначити, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор.

Зокрема, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене вище, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі № 0440/6927/18, від 26 лютого 2020 року в справі № 804/4458/18, від 27 квітня 2020 року в справі № 826/10807/16, від 20 травня 2020 року в справі №580/17/20.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Беручи до уваги вищенаведене, суддя дійшов висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви на підставі п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Керуючись ст.ст. 169, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя -

ПОСТАНОВИВ:

Позовну заяву Кам`янської окружної прокуратури до відповідача 1 Кам`янської міської ради, відповідача 2 Комунального некомерційного підприємства Кам`янської міської ради «Міська лікарня швидкої медичної допомоги» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - повернути позивачу.

Копію ухвали надіслати позивачу разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами, у справі залишити копію.

Роз`яснити, що відповідно до частини восьмоїстатті 169 КАС Україниповернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала суду набирає законної сили відповідно до вимогст. 256 КАС Українита може бути оскаржена в порядку та строки, передбачені ст. ст.293,295 КАС України.

Суддя В.В. Кальник