Постанова

від 02.08.2023 по справі 826/6170/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 серпня 2023 року

м. Київ

справа №826/6170/18

адміністративне провадження № К/9901/23997/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.04.2020 (головуючий суддя: Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.09.2020 (головуючий суддя: Костюк Л.О., судді: Бужак Н.П., Кобаль М.І.) у справі №826/6170/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «УКРОПТКУЛЬТТОВАРИ» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У квітні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «УКРОПТКУЛЬТТОВАРИ» (далі - ТОВ «УКРОПТКУЛЬТТОВАРИ» або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент з питань ДАБК м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) або відповідач), в якому просило:

визнати протиправними дії відповідача щодо проведення у період з 27.03.2018 по 10.04.2018 позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт;

визнати протиправним наказ (розпорядження) відповідача № 84 від 06.03.2018 «Про проведення позапланово заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт».

Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 27.04.2020, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.09.2020, позов задовольнив.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 12.10.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 01.08.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що до Департаменту з питань ДАБК м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшло звернення ОСОБА_1 про здійснення перевірки факту експлуатації приміщень за адресою: місто Київ, провулок Охтирський, буд. 7, не за цільовим призначенням (в якості офісу) та скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

На підставі зазначеного звернення, відповідачем прийнято наказ від 06.03.2018 № 84, згідно із яким вирішено здійснити проведення позапланової перевірки, зокрема, ТОВ «УКРОПТКУЛЬТТОВАРИ», на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на провулку Охтирському, 7 у Голосіївському районі міста Києва.

На підставі цього наказу головному державному інспектору інспекційного відділу №1 Управління контролю за будівництвом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Гончарук Юлії Михайлівні було видано направлення для проведення планового (позапланового) заходу б/н від 27.03.2018. Строк дії направлення з 27.03.2018 по 10.04.2018.

30.03.2018 копію направлення від 27.03.2018 вручено уповноваженому представнику позивача.

За результатами проведеної позапланової перевірки, посадовими особами Департаменту з питань ДАБК м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) складено акт без номеру, з якого вбачається, що перевірка проводилась у період з 27.03.2018 по 10.04.2018 та з 27.04.2018 по 02.05.2018.

Вважаючи, що у відповідача не було законних підстав для проведення перевірки, ТОВ «УКРОПТКУЛЬТТОВАРИ» звернулося з позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позовна заява обґрунтована тим, оскаржуваний наказ винесено на підставі анонімного звернення, оскільки не можливо достовірно встановити його авторство, а відтак воно не підлягало розгляду у відповідності до вимог частини першої статті 8 Закону України «Про звернення громадян». Також, за твердженнями позивача, законодавець визначив можливість проведення органами Державного архітектурно-будівельного контролю перевірок лише під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Натомість відповідачем при призначенні позапланової перевірки не враховано, що за вказаною адресою позивачем не здійснюються будь-які підготовчі чи будівельні роботи та будівлю корпусу 4 прийнято в експлуатацію ще в 2015 році.

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що оскаржуваний наказ прийнято у межах та у спосіб визначених законодавством на підставі належним чином оформленого звернення, що в силу вимог пункту 7 Порядку № 553 є підставою для проведення позапланової перевірки.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що зміст статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку №553 дає підстави вважати, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт. З огляду на те, що позивачем здійснено реєстрацію права власності на об`єкт, відносно якого відповідачем здійснена позапланова перевірка, у останнього були відсутні правові підстави для проведення перевірки.

Одночасно суди обох інстанцій констатували відповідність звернення ОСОБА_1 вимогам законодавства, що згідно із пунктом 7 Порядку № 553 є правовою підставою для призначення позапланової перевірки.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга Департаменту обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 10.05.2018 у справі № 806/2127/16, від 08.08.2018 у справі № П/811/1680/17, від 28.05.2019 у справі № 620/3341/18 та від 05.04.2019 у справі № 810/2712/17. У контексті наведеної судової практики, скаржник стверджує, що оскаржуваний наказ реалізований шляхом проведення перевірки та прийняття за наслідками такої відповідних рішень (припису, постанови про накладення штрафу, а також наказу про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкту до експлуатації). Таким чином, за позицією скаржника, оскаржуваний наказ не створює для позивача правових наслідків. Своєю чергою, оскільки перевірка відбулася, в подальшому предметом розгляду у суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється органом. Також скаржник зазначив, що позивачем реалізовано право на судове оскарження результатів проведеної перевірки (справа № 826/8216/18).

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Наполягає, що у відповідача не було законодавчо визначених підстав для призначення перевірки з огляду на введення об`єкта будівництва у експлуатацію, а також неналежність оформлення звернення про проведення перевірки.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Законом України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV (далі - Закон № 687-ХІV) визначені правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.

Відповідно до частини десятої Закону № 687-XIV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначає Закон України 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 3038-VI).

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 3038-VІ, управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 2 частини третьої статті 6 Закону № 3038-VІ до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Приписами статті 41 Закону № 3038-VІ визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На реалізацію зазначеної норми, Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).

Цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (пункт 1).

У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій виходили з того, що зміст статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку № 553 свідчить про те, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.

Водночас, на переконання колегії суддів, норми статті 41 Закону № 3038-VI та пункту 1 Порядку № 553 слід розуміти так, що їх положення щодо здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт стосуються не періоду, у якому можуть бути здійснені заходи архітектурно-будівельного контролю (виконання підготовчих і будівельних робіт), а дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил у цей період.

За таких обставин висновок судів попередніх інстанцій про те, що сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права - частини першої статті 41 Закону № 3038-VI та пункту 1 Порядку № 553.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 28.09.2022 у справі № 280/4864/18 та від 01.11.2022 у справі №280/5025/18.

Також, судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі оскаржуваного наказу відбувся допуск посадових осіб до перевірки, за результатами якої складено акт перевірки. Отже, вказаний наказ є таким, що вичерпав свою дію, а відтак підстави для його скасування відсутні.

Така правова позиція узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 03.08.2022 у справі № 522/18480/17.

Одночасно колегія суддів враховує, що ТОВ «УКРОПТКУЛЬТТОВАРИ» реалізовано право на судове оскарження результатів проведеної на підставі наказу № 84 від 06.03.2018 перевірки (справа № 826/8216/18).

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Водночас колегія суддів критично оцінює посилання скаржника на правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 10.05.2018 у справі № 806/2127/16, від 08.08.2018 у справі № П/811/1680/17, від 28.05.2019 у справі № 620/3341/18 та від 05.04.2019 у справі № 810/2712/17, оскільки предмет спору, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин, а також їх правове регулювання у цих справах зі справою, що переглядається, не є подібними. Зокрема у зазначених справах, Верховний Суд сформував правовий підхід у податкових спорах.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Частиною першою статті 351 КАС України встановлено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.09.2020 у справі №826/6170/18 скасувати і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я. О. Берназюк

А. А. Єзеров