Постанова

від 07.08.2023 по справі 640/15459/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 серпня 2023 року

м. Київ

справа №640/15459/21

адміністративне провадження №К/990/9026/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Інноваційна будівельна компанія», Товариство з обмеженою відповідальністю «Український фонд розвитку регіонів» про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Шейко Т.І. від 27.06.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Сорочка Є.О., Федотова І.В., Коротких А.Ю. від 07.02.2023,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Спірним питанням під час розгляду цієї справи у касаційному порядку є питання юрисдикції спору.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що спір у справі, яка розглядається, є приватноправовим і його не належить вирішувати в порядку адміністративного судочинства.

Вказані висновки ґрунтуються, зокрема, на тому, що позивачка є власницею земельної ділянки, суміжної із запланованим місцем будівництва, а також зареєстрована і проживає у будинку, який на цій ділянці розташовано, і який знаходиться у безпосередній близькості від земельної ділянки, на яку відповідачем видано містобудівні умови та обмеження.

Водночас, колегія суддів вважає, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення щодо видання містобудівних умов та обмежень, здійснював публічно-владні управлінські функції, спір у справі виник у публічно - правових відносинах, а підстави позову не пов`язані з захистом прав позивачки як власниці нерухомого майна або інших цивільних прав, позаяк стосуються її прав та інтересів як члена територіальної громади відповідного населеного пункту.

У зв`язку з цим Верховний Суд дійшов висновку, що такий спір повинен вирішуватися адміністративними судами за правилами адміністративного судочинства.

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.I Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивачка) звернулася з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також Департамент, відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Інноваційна будівельна компанія», Товариство з обмеженою відповідальністю «Український фонд розвитку регіонів», у якому просила визнати протиправними і скасувати надані Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 від 28.02.2013 №2394/0/12/009-13 (далі також спірні, оскаржувані МУО, Містобудівні умови та обмеження).

2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову ОСОБА_1 вказувала на протиправність оскаржуваних містобудівних умов та обмежень з огляду на відсутність у відповідача правових підстав для їх надання третім особам, оскільки зазначені в цих містобудівних умовах та обмеженнях наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема Генеральному плану м. Києва.

3. Посилаючись на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 04.09.2019 у справі №826/13852/17, позивачка зазначала, що містобудівні умови та обмеження, які не відповідають генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні, не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій, власників будівель, що оточують місце будівництва, а тому порушують основи містобудування, визначені статтею 5 Закону України «Про основи містобудування» та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

4. ОСОБА_1 вважала, що оскаржувані нею МУО порушують, зокрема, її охоронюваний законом громадський інтерес щодо використання третіми особами земельних ділянок відповідно до вимог містобудівної документації на місцевому рівні, а саме відповідно до вимог Генерального плану м. Києва.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.06.2022, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, провадження у справі закрито й роз`яснено позивачці, що розгляд цієї справи повинен здійснюватися за правилами цивільного судочинства.

6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що звернення до суду з цим позовом обумовлено захистом, насамперед, приватного інтересу позивачки як власниці суміжної із об`єктом будівництва земельної ділянки. При цьому суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що між позивачкою та Департаментом не виникло публічно - правових відносин, а оскаржувані містобудівні умови та обмеження, будучи актом індивідуальної дії, не можуть порушувати права та/або охоронювані інтереси ОСОБА_1 у таких правовідносинах.

7. Зважаючи на це, суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що цей спір є приватноправовим і тому не може бути вирішений за правилами адміністративного судочинства, а справа повинна розглядатись цивільним судом.

I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивачка подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка з 25.03.2004 зареєстрована та проживає за адресою: АДРЕСА_4 , що підтверджується відповідною відміткою у її паспорті громадянина України. Окрім того вона є власником земельної ділянки 8000000000:82:138:0084, розташованої за адресою: АДРЕСА_5 , що підтверджується інформацією із Державного земельного кадастру.

10. Відповідач 28.02.2013 надав ТОВ «Український фонд розвитку регіонів» та ТОВ «Інноваційна будівельна компанія» містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки на вул. Вільшанській, 2-6, між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 «Будівництво житлового, офісно-торговельного і спортивно-оздоровчого комплексу з вбудованою інфраструктурою і підземним паркінгом» від 28.02.2013 №2394/0/12/009.

11. Зазначені містобудівні умови містять два розділи, один з яких, під назвою «Загальні дані», що являє собою опис об`єкта та основних техніко-економічних показників, запропонованих названими вище товариствами, а другий, який має назву «Містобудівні умови та обмеження» містить встановлені для третьої особи обмеження, які мають бути враховані цими товариствами при проектуванні будівництва.

12. Позивачка, стверджуючи про недостовірність вказаної у розділі «Загальні дані» інформації, та вважаючи, що наданими третій особі містобудівними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки, порушуються її законні права та інтереси, звернулася до адміністративного суду із позовом.

13. Позивачка обґрунтувала своє звернення до суду необхідністю захисту її охоронюваних законом громадських і приватних інтересів, оскільки ці містобудівні умови і обмеження видані з порушенням вимог законодавства, а саме - з невідповідністю намірів забудови Генеральному плану міста Києва, яким визначено, що на земельній ділянці, щодо яких надано ці містобудівні умови і обмеження, може здійснюватися будівництво житлових будинків, поверховість яких не перевищуватиме 8 поверхів, тоді як зазначені містобудівні умови і обмеження передбачають будівництво житлових будинків з кількістю поверхів до 24.

III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. Заперечуючи висновки судів попередніх інстанцій, позивачка наполягає, що має право на звернення до адміністративного суду у порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, з позовом про скасування спірних містобудівних умов і обмежень, оскільки у цьому випадку звернулася за захистом своїх громадських інтересів, захист яких перебуває у сфері контролю саме адміністративних судів.

15. Скаржниця звертає увагу на те, що, обґрунтовуючи право на звернення до суду з цим позовом, вона вказувала, що спірні містобудівні умови та обмеження порушують її громадські інтереси у сфері містобудівної діяльності, оскільки відповідно до статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови території визначається містобудівною документацією на місцевому рівні з урахуванням, у тому числі, думки позивача, в порядку, передбаченому статтею 21 цього Закону, а не спірними містобудівними умовами та обмеженнями.

16. У касаційній скарзі підкреслюється, що належність позивачці на праві приватної власності земельної ділянки, яка межує із земельними ділянками, стосовно забудови яких видано спірні містобудівні умови та обмеження, не може свідчити виключно про приватно-правовий спір.

17. Позивачка вважає, що спір у справі, яка розглядається, виник у сфері публічно - правових відносин, оскільки участь у них бере суб`єкт владних повноважень, який реалізує управлінські функції відповідно до законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування», а отже, на думку скаржниці, ця справа відповідає критеріям адміністративної юрисдикції.

18. Позивачка не погоджується із застосуванням судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21.11.2018 №520/13190/17, від 27.11.2018 №820/3534/17, від 22.08.2018 №815/1568/16 та від 05.12.2018 №804/3091/18, й вважає, що обставини у цих справах та у справі, яка розглядається, є різними, а тому правовідносини не є подібними.

19. Водночас скаржниця відзначає, що у постановах Верховного Суду від 27.07.2022 у справі №826/16067/18, від 02.06.2022 у справі №380/1075/20, від 15.02.2021 справі №320/5710/20 та від 27.09.2022 у справі №420/2719/20, констатовано належність захисту громадських інтересів окремих осіб у сфері містобудівної діяльності за правилами адміністративного судочинства, а також наявність права на звернення до адміністративного суду із позовом про скасування рішення про надання містобудівних умов та обмежень, спрямованим на захист публічних прав.

20. У відзиві на касаційну скаргу Департамент вказує, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи не вбачається публічно-правовим.

21. Департамент вважає, що у даному випадку наявний спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права.

22. За позицією відповідача, позивачка фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії, який породжує права й обов`язки насамперед для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано. Водночас, на думку Департаменту, спірні правовідносини між учасниками справи, що розглядається, виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, за доводами позивачки, можуть порушити її права, як власника квартири в будинку, розташованому на сусідній земельній ділянці, а тому у неї виникла необхідність захисту її саме цивільних прав.

23. За наведеного відповідач вважає, що вимоги позивачки про скасування спірних містобудівних умов та обмежень є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третіми особами будівельних робіт.

24. Посилаючись на вищевикладене, відповідач просить у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 відмовити.

25. Треті особи надали пояснення на касаційну скаргу, в яких висловлюють незгоду з доводами і вимогами позивачки до суду касаційної інстанції та наводять аргументи на підтримку висновків, викладених у оскаржуваних судових рішеннях, стосовно неналежності розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.

26. У поясненнях третіх осіб підтримується позиція судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для закриття провадження у справі, що розглядається, оскільки предмет спору у цьому випадку стосується захисту цивільних прав та інтересів позивачки, які порушені або можуть бути порушення внаслідок виконання будівельних робіт на земельній ділянці, стосовно якої видані спірні МУО.

27. З цих підстав треті особи вважають, що вимога про скасування оспорюваних містобудівних умов та обмежень є похідною від приватноправового спору, а тому такий спір повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.

28. У зв`язку з вищезазначеним треті особи у поясненнях на касаційну скаргу просять залишити її без задоволення.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

29. Правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності визначає Закон України від 20.05.1999 №687-XIV «Про архітектурну діяльність» і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.

30. Комплекс робіт, пов`язаних із створенням об`єкта архітектури, наведено у статті 4 вищевказаного Закону, за змістом абзацом першого, другого якої для створення об`єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає, зокрема, підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством.

31. У частині першій статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» зазначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

32. Закон України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (преамбула до Закону).

33. Згідно з наведеними у пунктах 2, 8 частини першої статті 1 цього Закону визначеннями понять: генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

34. Абзацом першим частини першої та абзацом першим частини другої статті 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

35. Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування (частина друга статті 5 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності»).

36. Отримання замовником або проектувальником вихідних даних є першим етапом здійснення проектування та будівництва об`єктів власниками або користувачами земельних ділянок (пункт 1 частини п`ятої статті 26 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності»), а згідно з положеннями пункту 1 частини першої статті 29 цього ж Закону до основних складових вихідних даних належать й містобудівні умови та обмеження.

37. За змістом абзацу першого частини третьої статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки).

38. Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється, зокрема, за рішенням суду (абзаци другий, шостий частини восьмої статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності»).

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

39. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

40. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

41. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві, поясненнях на неї, Верховний Суд виходить з такого.

V.I.I Оцінка доводів касаційної скарги, аргументів учасників справи та висновків судів попередніх інстанцій щодо юрисдикції спору у справі, яка розглядається.

42. Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

43. Відповідно до частини п`ятої статті 125 Конституції України з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

44. Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів визначає Кодекс адміністративного судочинства України, який також встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах (стаття 1 Кодексу).

45. За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

46. Згідно з положеннями пунктів 1, 2, частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій.

47. Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

48. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень», за визначенням пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

49. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

50. У постанові від 29.08.2022 у справі №560/4501/20 Верховний Суд, вирішуючи питання юрисдикції спору, відзначав, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:

«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.»

51. Колегія суддів враховує, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

52. Так, відповідно до частини першої статті 2 Цивільного процесуального кодексу України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

53. Згідно з частиною першою статті 4 Цивільного процесуального кодексу України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

54. Статтею 19 Цивільного процесуального кодексу України передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

55. А Відповідно до статті 15 та пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

56. Частиною першою статті 21 Цивільного кодексу України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

57. Враховуючи наведені вище нормативні положення, Верховний Суд у постанові від 29.08.2022 у справі №560/4501/20 дійшов висновку про те, що до публічно-правових спорів не належить спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного права.

58. Наприклад, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22.08.2018 у справі №815/1568/16 зазначала, що спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою незаконної реконструкції належної їй частини будинку, яка заподіяла шкоду майну позивача, а тому у останнього виникла необхідність захисту його цивільних (майнових) прав, у зв`язку із чим він звернувся до органів архітектурно-будівельного контролю, а в подальшому до суду.

59. Взявши до уваги вищевикладене, колегія суддів у вищевказаній постанові констатувала, що вимоги стосовно неправомірності дій органу державного архітектурно - будівельного контролю щодо реєстрації документа, який дає право на виконання будівельних робіт, є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення замовником будівельних робіт у своїй частині будинку.

60. При цьому, у справі №815/1568/16 встановлено, що позивач, звертаючись до суду з позовом, вказував на порушення будівельними роботами, які здійснює третя особа, його права на майно, а саме - заподіяння пошкоджень належної йому частини будинку.

61. Зі змісту ж постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.12.2018 у справі №804/3091/18 вбачається, що підстави позову у тому випадку були обґрунтовані певними порушеннями органом державного архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства при реєстрації оскаржуваних декларацій, однак звернення до суду із цим позовом було обумовлене ухиленням відповідачів від повернення приміщення гуртожитку до власності територіальної громади та намаганням позивача повернути це майно в комунальну власність.

62. З урахуванням вищезазначеного, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позивач таким чином намагається захистити свій майновий інтерес як розпорядника комунального майна громади, вважаючи, що відповідачами як суб`єктами господарювання неправомірно набуто у власність приміщення гуртожитку, який у подальшому реконструйовано на багатоквартирний житловий будинок, тобто змінено правовий статус майна шляхом реєстрації оскаржуваних декларацій.

63. Крім того, у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30.03.2023 у справі №640/13008/20 встановлено, що підстави оскарження містобудівних умов та обмежень, заявлені позивачем у межах спірних правовідносинах, можна умовно поділити на два блоки: поновлення порушених, на думку позивача, її житлових прав, як власника квартири в будинку, розташованому на суміжній земельній ділянці з ділянкою, що належить на праві власності третій особі та на забудову якої видані містобудівні умови і обмеження; захист права на безпечне для життя і здоров`я довкілля, яке, на думку позивача, порушено внаслідок прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, що у разі його реалізації призведе до недотримання суб`єктом містобудівної діяльності будівельних норм та стандартів та вимог містобудівної документації на місцевому рівні.

64. Отже, за позицією Верховного Суду, відображеною у вищевказаній постанові, спосіб захисту таких прав (на безпечне для життя і здоров`я довкілля) позивачки у обраний нею спосіб (оскарження містобудівних вимог та обмежень) у межах розгляду цієї справи адміністративним судом не призведе до дійсного відновлення її прав, які як вона вважає, можуть бути порушені третьою особою при здійсненні будівництва.

65. У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що як вбачається зі змісту позовних вимог та обставин, якими позивач їх обґрунтовує, спір у цій справі, з підстав порушення прав власниці квартири, розташованої у будинку на суміжній земельній ділянці, що може обмежити її право безперешкодного користування нерухомим майном, не пов`язаний із захистом її прав саме у сфері публічно-правових відносин, оскільки подання цього позову спрямоване на поновлення порушених, на думку позивачки, її житлових прав.

66. Посилаючись на вищевказані висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо застосування норм права, які, на переконання судів попередніх інстанцій, є релевантними відносно правовідносин, у яких виник спір у справі, що розглядається, судами констатовано, що таку справу належить розглядати за правилами цивільного судочинства.

67. Разом з тим, колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій помилковими, оскільки на відміну від обставин, встановлених у межах вищевказаних судових провадженнях, позивачка у справі, яка розглядається, в обґрунтуванні підстав позову не вказувала на порушення її прав та інтересів як власниці суміжної земельної ділянки і землекористувачки та нерухомого майна, що на ній розташоване, або житлових чи інших цивільних прав. Зокрема, позивачка не посилалася на те, що внаслідок видання третім особам спірних містобудівних умов та обмежень змінюється обсяг її майнових прав, створюється загроза для них, виникають обґрунтовані побоювання щодо знищення або пошкодження належного їй майна, вникають перешкоди у користування ним, погіршуються умови його експлуатації, наприклад унеможливлюється або утруднюється прохід (проїзд) до відповідної земельної ділянки, будинку, порушується інсоляція тощо.

68. Підстави позову ОСОБА_1 мотивувала посиланням на ті обставини, що видані відповідачем містобудівні умови та обмеження суперечать генеральному плану населеного пункту, зокрема значно перевищують граничну висотність будинку, яка згідно з вказаною містобудівною документацією передбачена на рівні восьми поверхів, тоді як відповідно до оскаржуваних МУО замовнику надавалась можливість зведення будинків висотою у 24 поверхи.

69. Це, на думку позивачки, порушує досягнуті у генеральному плані міста домовленості щодо розвитку, планування, забудови та іншого використання територій населеного пункту і загрожує забезпеченню сталого їх розвитку з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

70. Позивака також вважала, що видання документа, який передбачає забудову території населеного пункту всупереч вимог містобудівної документації на місцевому рівні (у цьому випадку генеральному плану міста), фактично нівелює результати громадського обговорення такої документації та змінює встановлений нею режим забудови без врахування громадських інтересів, а отже, на переконання ОСОБА_1 , порушує вимоги статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки зміна на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення її проектів прямо забороняється законом.

71. Колегія судів враховує, що за висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 16.03.2023 у справі №815/2439/15, дотримання правового порядку під час здійснення містобудівної діяльності в населених пунктах усіма без виключення її суб`єктами, у тому числі фізичними особами та органами державної влади, органами місцевого самоврядування, яка полягає, зокрема, у створенні та підтриманні повноцінного життєвого середовища, включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, соціально, економічно та екологічно збалансований розвиток території територіальної громади, і спрямована на створення економічного потенціалу, повноцінного життєвого середовища для сучасних та майбутніх поколінь на основі раціонального використання ресурсів (природних, трудових, виробничих, науково-технічних, інтелектуальних тощо) - є інтересом значної кількості осіб - мешканців відповідної територіальної громади, а отже становить суспільний (публічний) інтерес.

72. Цей інтерес належить як в цілому територіальній громаді населеного пункту, так і окремо кожному її члену, у зв`язку з чим його захист може здійснюватися як індивідуально кожною особою, яка вважає, що такий інтерес було порушено, так і від імені усієї громади відповідною радою або іншим органом місцевого самоврядування у порядку, встановленому законом, у тому числі в суді.

73. Проаналізувавши аргументи, наведені позивачкою в обґрунтуванні підстав поданого нею позову, а також враховуючи встановлені судом обставини, колегія суддів переконана, що у цьому випадку звернення до суду обумовлене необхідністю захисту її інтересів у сфері містобудівної діяльності.

74. Верховний Суд також підкреслює, що перебування у власності позивачки нерухомого майна, розташованого поруч із земельними ділянками, на які третіми особами отримано вихідні дані у вигляді спірних містобудівних умов і обмежень, не повинно впливати на можливість реалізації нею права на оскарження такого акту суб`єкта владних повноважень і не виводить цей спір з під юрисдикції адміністративних судів за умови, що підстави позову не обумовлені необхідністю захисту цивільних (майнових) прав, у тому числі на нерухоме майно, житлових прав тощо.

75. Варто також відзначити, що у спірних правовідносинах відповідач діяв як суб`єкт владних повноважень, оскільки здійснював публічно-владні управлінські функції на підставі Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про місцеве самоврядування в Україні».

76. Оскаржувані містобудівні умови та обмеження, хоча і належать до актів індивідуальної дії, що неодноразово підкреслювалось Верховним Судом, зокрема, у постановах від 23.01.2018 у справі №815/5989/13-а, від 18.03.2021 у справі №640/3844/20 та від 29.08.2022 у справі №560/4501/20, однак, очевидно, впливають на значне коло осіб - членів територіальної громади відповідного населеного пункту, його мешканців, у тому числі й на позивачку, яка зареєстрована і проживає на території населеного пункту (м. Києва), оскільки визначають умови та обмеження забудови відповідної території населеного пункту згідно з вимогами містобудівної документації на місцевому рівні й повинні враховувати державні, громадські та приватні інтереси.

77. Питання щодо оскарження акту індивідуальної дії особами, яким такий акт безпосередньо не адресований, вже вирішувалось Верховним Судом у постановах від 20.08.2019 у справі №461/2935/16-а та від 30.01.2023 у справі №160/1457/20, у яких колегія суддів звертала увагу на правову позицію Верховного Суду України стосовно права на оскарження індивідуальних актів, викладену, зокрема, у постанові 11.11.2015 у справі №2а-2885/12/1470.

78. У вказаній вище справі Верховний Суд України виклав висновки щодо застосування статей 6, 171 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній до 15.12.2017, зокрема зазначав, що за змістом статті 6 цього Кодексу у вищенаведеній редакції кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб`єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб`єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів. Наприклад, відповідно до частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

79. Як вказав Верховний Суд України, зі змісту регулювання, яке міститься у Кодексі адміністративного судочинства України, також убачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

80. З цього проводу Верховний Суд у постанові від 20.08.2019 у справі №461/2935/16-а зауважив, що застосовану Верховним Судом України категорію «особа, якої стосується акт» необхідно відрізняти від категорії з більш вузьким значенням - «особа, стосовно якої прийнято акт», оскільки індивідуальний акт, який хоч не прийнято стосовно певної особи, фактично, може стосуватись її прав.

81. Отже, для визначення кола осіб, що мають право на оскарження індивідуального акта, необхідно з`ясувати осіб, яких він стосується, тобто порушує права чи інтереси, а не лише стосовно кого він прийнятий.

82. Такий підхід, за висновком Верховного Суду, ґрунтується на статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та цілком узгоджується з позицією Верховного Суду України.

83. При цьому, колегія суддів відзначає, що нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України, викладена після 15.12.2017 (зі змінами), не містить суттєвих відмінностей у питанні обсягу та змісту права на звернення до адміністративного суду за оскарженням, зокрема, актів індивідуальної дії, а тому викладені у вищевказаних постановах Верховного Суду України та Верховного Суду висновки можуть бути застосовані й до справи, яка розглядається.

84. Тому, навіть зважаючи на те, що спірні МУО позивачці безпосередньо не адресовані, колегія суддів вважає, що такий акт може мати вплив на її інтереси як члена територіальної громади та мешканки міста й, відповідно, породжує у неї право на їх захист у суді.

85. Оскільки позивачка, обґрунтовуючи підстави поданого нею у цій справі позову, не посилалася на порушення внаслідок видання спірних містобудівних умов і обмежень її прав як землевласниці та землекористувачки, власниці іншого нерухомого майна й, відповідно, пов`язані з цим обставини не охоплюються предметом доказування у справі, що розглядається, колегія суддів вважає, що у цьому випадку відсутні підстави стверджувати про приватноправовий характер спору.

86. При цьому, виходячи з предмету спору, заявлених позивачкою вимог та наведених у їх обґрунтуванні доводів, колегія суддів переконана, що правовідносини, у яких виник спір у справі, що розглядається, мають усі ознаки публічно - правових, а тому така справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

87. Висновки ж судів попередніх інстанцій щодо неналежності розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права, не враховують фактичних обставин справи та характеру спірних правовідносин, у зв`язку з чим оскаржувані судові рішення колегія суддів визнає такими, що не відповідають закону.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

88. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

89. Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (частина перша статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

90. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також доводів та вимог касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій закрили провадження у цій справі помилково й допустили порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

91. У зв`язку з цим оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

92. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.06.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття суддями, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець