Окрема думка

від 13.07.2023 по справі 9901/252/21

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

(спільна)

суддів Верховного Суду Гриціва М. І., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Усенко Є. А. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 липня 2023 року у справі № 9901/252/21(провадження № 11-490заі21) за позовом Донецької регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя» (далі - Донецька РО ПП «ОПЗЖ», ПП «ОПЗЖ» відповідно) до Президента України про визнання протиправним та нечинним указу.

1. У червні 2021 року Донецька РО ПП «ОПЗЖ» звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просила визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 26 травня 2021 року № 210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» (далі - Указ № 210/2021).

Вимоги мотивувала тим, що Указ № 210/2021, який Президент України видав

26 травня 2021 року і постановив ним утворити Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області (далі - Слов`янська МВЦА), є таким, що суперечить Конституції України, Закону України від 03 лютого 2015 року № 141-VIII «Про військово-цивільні адміністрації» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 141-VIII), Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), а також таким, що виданий всупереч вимогам Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006 (далі - Положення № 970/2006).

На думку позивача, ані стаття 106 Конституції України, яка визначає вичерпний перелік повноважень Президента України, ані жодна інша стаття Основного Закону України не наділяють главу держави повноваженням утворювати військово-цивільні адміністрації.

Дія Указу № 210/2021 протиправно поширена на територію міста Слов`янська Краматорського району Донецької області, на яку за Законом № 141-VIII не повинна поширюватися, оскільки цей населений пункт знаходиться на відстані 60 км від зони бойових дій.

Усупереч Закону № 280/97-ВР Президент України цим актом позбавив територіальну громаду права вирішувати питання її життєдіяльності. Слов`янська міська рада Краматорського району Донецької області (далі - Слов`янська міськрада), її виконавчий комітет, Слов`янський міський голова Краматорського району Донецької області (далі - Слов`янський міський голова) повноцінно функціонували.Це підтверджують рішення Слов`янської міськради за січень - квітень 2021 року, її виконавчого комітету за січень - травень 2021 року, розпорядження Слов`янського міського голови за січень - травень 2021 року (вибіркові копії - по дві за кожен місяць). Функціонування зазначених органів також підтверджує огляд офіційної вебсторінки Слов`янської міськради.

Порушення своїх прав від дії оскаржуваного Указу глави держави Донецька РО ПП «ОПЗЖ» вбачала в тому, що вона набула в установленому законом порядку право представляти інтереси Слов`янської територіальної громади і ухвалювати від її імені рішення через діяльність у Слов`янській міськраді своєї депутатської фракції.

На підставі Указу № 210/2021 Слов`янська міськрада припинила свою діяльність як орган місцевого самоврядування, що своєю чергою шляхом використання незаконного способу призвело до незаконного припинення повноважень депутатів цієї міськради, обраних від Донецької РО ПП «ОПЗЖ». Унаслідок видання оскаржуваного указу настануть юридичні наслідки, притаманні воєнному стану, що призведе до істотного порушення основоположних прав і свобод людини та громадянина.

Донецька РО ПП «ОПЗЖ» зареєстрована в установленому законом порядку як юридична особа та є регіональною організацією Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя», сфера діяльності якої поширюється на Донецьку область. Згідно з протоколом Слов`янської міської територіальної виборчої комісії Краматорського району Донецької області «Про результати виборів Слов`янської міської ради» від 02 листопада 2020 року позивач є місцевою організацією партії, яка набула право на розподіл депутатських мандатів. У Слов`янській міськраді позивач сформував найбільшу за чисельністю депутатську фракцію.

2. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 11 листопада 2021 року в задоволенні позову відмовив.

Суд першої інстанції виходив, серед з іншого, з того, що з прийняттям Закону України від 18 січня 2018 року № 2268-VIII «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» (далі - Закон № 2268-VIII) створена нова правова основа для вирішення завдання з відсічі ворожій агресії на території Донецької та Луганської областей, унаслідок чого фактично була переформатована антитерористична операція в операцію Об`єднаних сил з передачею управління від Служби безпеки України до Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України. На території Донецької та Луганської областей був продовжений особливий режим, на який поширювалася дія Закону № 141-VIII.

Із часу початку операції Об`єднаних сил продовжувала діяти Донецька обласна військово-цивільна адміністрація, утворена на підставі Указу Президента України від 05 березня 2015 року № 123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій». Позаяк місто Слов`янськ відносилося до населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, на це місто відповідно поширювалася дія Закону № 141-VIII.

З посиланням на листи Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від

14 квітня 2021 року № 0.1/11/773/0/2-21, Краматорської районної державної адміністрації Донецької області від 07 квітня 2021 року № 124вх, Слов`янської міськради від 06 квітня 2021 року № 01.01-04я/1232 та пояснення представника позивача про зупинення дії рішення Слов`янської міськради про обрання секретаря та неприйняття рішення про затвердження бюджету територіальної громади на

2021 рік суд виснував, що Слов`янська міськрада не виконувала покладені на неї Конституцією і законами України повноваження. У зв`язку із цим та з огляду на те, що місто Слов`янськ розташоване в зоні, на яку поширюється дія Закону № 141-VIII, визнав, що видання оскаржуваного Указу Президентом України в порядку, передбаченому цим Законом, є законним і обґрунтованим, бо покликане нормалізувати життєдіяльність населення в місті шляхом утворення в ньому військово-цивільної адміністрації.

З посиланням на визначені й обумовлені в Законі № 141-VIII статус і призначення військово-цивільних адміністрацій, тимчасовість запровадження останніх як вимушений захід для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення у певному районі (районах), а, головно, на те, що саме Президент України є гарантом безпеки та незалежності держави і на виконання норм статей 102, 106 Конституції України наділений правом, у разі потреби, видавати рішення про утворення тимчасових державних органів, суд наголосив, що попри відсутність у передбаченому статтею 106 Конституції України вичерпному переліку повноважень Президента України його повноваження утворювати військово-цивільні адміністрації дії Президента України з утворення військово-цивільних адміністрацій не є такими, що істотно суперечать нормам Основного Закону та законам України.

Для визнання Указу № 210/2021 протиправним і скасування його суд не погодився і відхилив покликання позивача на брак інформації про кримінальні та інші правопорушення, пов`язані з діями незаконних збройних формувань, що діють у тимчасово непідконтрольних районах Донецької та Луганської областей та в зоні проведення операції Об`єднаних сил, оскільки не ці відомості стали спонукальними підставами для видання Президентом України акта щодо утворення в місті Слов`янську військово-цивільної адміністрації.

З огляду на описані та інші наведенні в рішенні мотиви суд першої інстанції підсумував, що Указ № 210/2021 виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, і відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. Донецька РО ПП «ОПЗЖ» не погодилася із цим рішенням і подала до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, у якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити її позовні вимоги.

Прохання мотивувала тим, що антитерористична операція на час видання оскаржуваного указу завершилася, а місто Слов`янськ не входить до складу району відсічі збройній агресії російської федерації. Ні стаття 106, ні інша стаття Конституції України не наділяє Президента України повноваженням щодо утворення військово-цивільних адміністрацій.

Голова Донецької обласної державної адміністрації вніс на розгляд Президенту України проєкт оскаржуваного указу, хоча не мав таких повноважень, а глава держави всупереч Закону № 280/97-ВР позбавив мешканців територіальної громади міста Слов`янська права вирішувати питання життєдіяльності своєї громади.

Доводила, що Слов`янська міськрада, її виконавчий комітет і Слов`янський міський голова повноцінно функціонували, не саморозпустилися, не самоусунулися від виконання повноважень; нема фактів невиконання цих повноважень.

Відповідач не аргументував правомірність прийняття оскаржуваного указу, хоча згідно із частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач 28 грудня 2021 року подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити судове рішення без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення. Прохання мотивував доводами, подібними до мотивів рішення суду першої інстанції.

4. Велика Палата постановою від 13 липня 2023 року апеляційну скаргу Донецької РО ПП «ОПЗЖ» задовольнила частково. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року у справі № 9901/252/21 скасувала та на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України закрила провадження у зв`язку з тим, що спір у справі № 9901/252/21 за позовом Донецької РО ПП «ОПЗЖ» до Президента України про визнання протиправним та нечинним указу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

В аспекті заявлених позивачем вимог, нормативного регулювання спірних правовідносин, в обсязі встановлених у справі фактичних обставин та суті стверджуваного порушення прав Велика Палата виснувала, що позивач, коли обґрунтовував позов про протиправність оскаржуваного Указу про утворення Слов`янської МВЦА, виходив з того, що цим актом порушувалися права Слов`янської міськради, її виконавчого комітету та Слов`янського міського голови, депутатів з депутатської фракції позивача в цій раді, територіальної громади міста Слов`янська та його мешканців. Інакше кажучи, звертаючись до суду, позивач, з погляду Великої Палати, діяв на захист інтересів зазначених вище суб`єктів, а не на захист власних. Вважав, що таке право в нього виникло як у місцевої організації політичної партії, яка набула право на розподіл депутатських мандатів у міській раді. На підтвердження слушності цієї позиції Велика Палата послалася на свою постанову від 29 квітня 2020 року у справі № 9901/14/20, за обставинами якої позивач теж звернувся з позовом до Президента України на захист прав невизначеного кола осіб, за відсутності публічно-правових відносин у відповідача з позивачем і будь-яких юридичних наслідків для останнього, зумовлених діяннями відповідача.

Велика Палата звернула увагу на те, що позивач не мав прав на звернення з таким позовом до суду, оскільки ні матеріали справи, ні норми чинного законодавства, зокрема Закону України «Про політичні партії в Україні», не підтверджують повноваження Донецької РО ПП «ОПЗЖ» діяти в інтересах зазначених суб`єктів (територіальної громади, мешканців міста, органів місцевого самоврядування, депутатів міської ради, які входять до депутатської фракції позивача).

Законодавство України не передбачає можливості подання позову, який відомий у теорії права як actio popularis, без обов`язку підтвердити, що відповідний акт, рішення, дія чи бездіяльність безпосередньо зачіпає права та інтереси самого позивача. Такий позов можливий як виняток із загального правила, наприклад, на підставі Орхуської конвенції та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі № 910/8122/17).

Велика Палата вважає також, що й Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) не передбачає можливості actio popularis з метою тлумачення прав і свобод, які вона гарантує, або дозволу оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що особа вважає, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 15 березня 2012 року у справі «Аксу проти Туреччини» (Aksu v. Turkey), заява № 4149/04 та 41029/04, § 50, від 29 квітня 2008 року у справі «Бьорден проти Сполученого Королівства» (Burden v. The United Kingdom), заява № 13378/05, § 33).

З погляду Великої Палати, доводи позивача є абстрактними. Відсутнє обґрунтування негативного впливу оскаржуваного указу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси саме позивача, а не загалом територіальної громади Слов`янська, відповідних органів місцевого самоврядування, депутатів міської ради, депутатської фракції тощо. Отже, позивач не визначив його власні права, свободи чи інтереси, які мав би захистити (поновити) суд. Це підтверджує відсутність належного об`єкта захисту в суді.

«Право на суд» не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду потребує регулювання з боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу до суду для визначення їхніх «цивільних прав та обов`язків», пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 16 червня 2001 року у справі «Креуз проти Польщі» (Kreuz v. Poland), заява № 28249/95, § 53).

Застосовані державою обмеження не можуть применшувати право доступу до суду настільки, щоб порушувати саму сутність цього права. Крім того, обмеження права доступу до суду не є сумісним із пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо не переслідує «легітимну мету» і якщо відсутнє «пропорційне співвідношення між використаними засобами та переслідуваною метою» (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від

28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), заява № 8225/78, § 57; від 21 вересня 1994 року у справі «Файєд проти Сполученого Королівства» (Fayed v. the United Kingdom), заява № 17101/90, § 65).

З огляду на викладене Велика Палата узагальнила, що оскаржуваний указ не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/або обов`язків, не потягнув за собою прийняття жодного рішення щодо позивача і не призвів до виникнення публічно-правових правовідносин, звернення позивача до суду з адміністративним позовом не мало належного юридичного підґрунтя. Відтак підсумував, що суд першої інстанції не звернув на це увагу, розглянув аргументи позивача та дав на них відповіді й ухвалив по суті спору судове рішення, хоча викладене давало підстави закрити провадження у справі у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини першої статті 238 КАС України).

5. Ми не погоджуємося ні з вибором форми процесуального завершення судового провадження в цій справі, ні з підставами закриття провадження в ній, тому відповідно до вимог статті 34 КАС України висловлюємо окрему думку.

Викладені в постанові Великої Палати мотиви закриття провадження у справі розцінюємо, щонайменше, дискусійними і, головно, дочасними, оскільки до того, як аналізувати й мотивувати «абстрактність» позову Донецької РО ПП «ОПЗЖ», чи, що видання Президентом України оскаржуваного указу не спричинило безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/або обов`язків, не зумовило до прийняття жодного рішення щодо позивача і не призвело до виникнення публічно-правових правовідносин, чи наводити міркування, що звернення позивача до суду з адміністративним позовом не мало належного юридичного підґрунтя, мала б звернути увагу на існування обставин, які унеможливлювали ухвалення цього рішення і вказували на те, що Донецька РО ПП «ОПЗЖ» втратила властивості суб`єкта апеляційного оскарження, оскільки втратила адміністративну процесуальну правосуб`єктність, що своєю чергою є підставами для закриття апеляційного провадження.

6. Як мовилося вище, порушення своїх прав від дії оскаржуваного Указу глави держави Донецька РО ПП «ОПЗЖ» вбачала в тому, що вона позбулася можливостей реалізувати програмні політичні завдання партії через інституції місцевого самоврядування в межах Конституції та законів України, набутих в установленому законом порядку, зокрема, позбулася права представляти інтереси Слов`янської територіальної громади й ухвалювати від її імені рішення через діяльність у Слов`янській міськраді своєї депутатської фракції.

Позивач стверджував, що відповідач, видаючи оскаржуваний Указ, позбавив територіальну громаду права вирішувати питання її життєдіяльності та незаконно припинив повноваження депутатів Слов`янської міськради, обраних від позивача як регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя».

Донецька РО ПП «ОПЗЖ» зареєстрована в установленому законом порядку як юридична особа та є регіональною організацією цієї партії, сфера діяльності якої поширюється на Донецьку область. Згідно з протоколом Слов`янської міської територіальної виборчої комісії Краматорського району Донецької області «Про результати виборів Слов`янської міської ради» від 02 листопада 2020 року позивач є місцевою організацією партії, яка набула право на розподіл депутатських мандатів. У Слов`янській міськраді позивач сформував найбільшу за чисельністю депутатську фракцію.

Тобто Донецька РО ПП «ОПЗЖ» зверталася з позовом до суду насамперед як політична партія для здійснення та захисту своїх прав і свобод у межах окреслених нею вимог.

7. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявиться, зокрема, що апеляційну скаргу, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Згідно із частинами першою та третьою статті 43 здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

Під адміністративною процесуальною правоздатністю слід розуміти потенційну здатність суб`єкта мати права та обов`язки адміністративно-правового характеру. Особливістю є та обставина, що у разі коли суб`єктом є фізична особа, то правоздатність виникає з моменту її народження і припиняється з настанням смерті, а щодо юридичної особи - відповідно із часу реєстрації підприємства (організації, установи) та до моменту її ліквідації (реорганізації), або з моменту накладення адміністративних заходів щодо припинення її функціонування.

8. Відповідно до статті 1 Конституції України Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

За статтею 15 Основного Закону України суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов`язкова. Цензура заборонена. Держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України.

Згідно зі статтею 36 Конституції України громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. Членами політичних партій можуть бути лише громадяни України. Обмеження щодо членства у політичних партіях встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.

За статтею 37 Конституції України утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров`я населення, забороняються.

Заборона діяльності об`єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку.

9. Відповідно до статті 2 Закону України від 05 квітня 2001 року № 2365-III «Про політичні партії в Україні» (далі - Закон № 2365-III) політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Частинами другою та четвертою статті 11 цього Закону визначено, що з моменту реєстрації політичної партії у визначеному законом порядку вона набуває статусу юридичної особи.

Реєстрація обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень політичної партії, передбачених статутом політичної партії, здійснюється з набуттям статусу юридичної особи, якщо наявність такого статусу передбачена статутом партії, або без статусу юридичної особи.

За статтею 5 Закону № 2365-ІІІ (тут - у редакції, яка діяла на дату звернення до суду) утворення і діяльність політичних партій забороняється, якщо їх програмні цілі або дії спрямовані на: 1) ліквідацію незалежності України; 2) зміну конституційного ладу насильницьким шляхом; 3) порушення суверенітету і територіальної цілісності України; 4) підрив безпеки держави; 5) незаконне захоплення державної влади;

6) пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі; 7) посягання на права і свободи людини; 8) посягання на здоров`я населення; 9) пропаганду комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їх символіки; 10) виправдовування, визнання правомірною, заперечення збройної агресії проти України, у тому числі шляхом представлення збройної агресії Російської Федерації та/або Республіки Білорусь проти України як внутрішнього конфлікту, громадянського конфлікту, громадянської війни, заперечення тимчасової окупації частини території України;

11) глорифікацію, виправдання дій та/або бездіяльності осіб, які здійснювали або здійснюють збройну агресію проти України, представників збройних формувань Російської Федерації, незаконних збройних формувань, банд, найманців, створених та/або підпорядкованих, та/або керованих, та/або фінансованих Російською Федерацією, а також представників окупаційної адміністрації Російської Федерації, яку складають її державні органи та інші структури, функціонально відповідальні за управління тимчасово окупованими територіями України, та представників підконтрольних Російській Федерації самопроголошених органів, які узурпували виконання владних функцій на тимчасово окупованих територіях України, у тому числі шляхом їх визначення як «повстанці», «ополченці», «ввічливі люди» тощо.

Діяльність політичної партії може бути заборонена лише за рішенням суду.

10. Відповідно до частини першої статті 8 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII) в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану:

9) порушувати у порядку, визначеному Конституцією та законами України, питання про заборону діяльності політичних партій, громадських об`єднань, якщо вона спрямована на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров`я населення; .

За статтею 21 Закону № 2365-ІІІ у разі виявлення порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій, встановлених Конституцією України, цим Законом та іншими законами України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, невідкладно звертається до суду з адміністративним позовом про заборону політичної партії, у тому числі в разі виявлення фактів вчинення політичною партією дій, спрямованих на: ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров`я населення; пропаганду комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їхньої символіки; порушення рівноправності громадян залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками; поширення відомостей, що містять виправдовування, визнання правомірною, заперечення збройної агресії Російської Федерації проти України.

Заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск її керівних органів, обласних, міських, районних організацій і первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії, а також прийняття центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, та його територіальними органами рішень про припинення політичної партії та її структурних утворень відповідно.

У разі заборони судом політичної партії майно, кошти та інші активи політичної партії, її обласних, міських, районних організацій, первинних осередків та інших структурних утворень переходять у власність держави, про що зазначається у рішенні суду. Перехід такого майна, коштів та інших активів у власність держави забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

11. Указом Президента України від 19 березня 2022 року № 153/2022 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 березня 2022 року «Щодо призупинення діяльності окремих політичних партій».

За текстом цього рішення, ураховуючи пряму військову агресію з боку Російської Федерації, зважаючи на антиукраїнську політичну та організаційну діяльність, пропаганду війни, публічні заяви та заклики до зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, реальні загрози порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, а також дії, спрямовані на незаконне захоплення державної влади, демонстрацію проявів колабораціонізму, насильства, зважаючи на програмні та статутні цілі, що містять антиукраїнську позицію, поширення відомостей про виправдовування, визнання правомірною, заперечення збройної агресії Російської Федерації проти України, з метою забезпечення національної безпеки та громадського порядку в період дії в Україні правового режиму воєнного стану, запровадженого Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, ураховуючи вимоги законів України «Про правовий режим воєнного стану», «Про політичні партії», відповідно до статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України вирішила: 1) призупинити на період дії воєнного стану будь-яку діяльність в Україні політичних партій ПП «ОПЗЖ»;

2) Міністерству юстиції України невідкладно вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо заборони діяльності політичних партій, зазначених у пункті 1 цього рішення.

12. Восьмий апеляційний адміністративний суд рішенням від 20 червня 2022 року, яке набрало законної сили згідно з постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року, у справі № П/857/8/22 за позовом Міністерства юстиції України до ПП «ОПЗЖ», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Служба безпеки України, заборонив діяльність ПП «ОПЗЖ» і передав майно, кошти та інші активи цієї політичної партії, її обласних, міських, районних організацій, первинних осередків та інших структурних утворень у власність держави.

13. Отож, якщо підсумувати та систематизувати встановлені в цій справі обставини, то можна побачити, що в аспекті стверджуваного Донецькою РО ПП «ОПЗЖ» порушення її прав та свобод як політичної партії способом видання Президентом України Указу № 210/2021, нормативного регулювання, яке стосуються заявленого предмета спору та, як вважає Донецька РО ПП «ОПЗЖ», надає їй правосуб`єктності як політичній партії брати участь у різних правовідносинах з різними суб`єктами, зокрема, бути учасником (стороною) судового процесу, а також процесуальних та матеріальних норм права, які регулюють, зокрема, припинення діяльності політичної партії та пов`язані з цим наслідки, то можна констатувати, що Донецька РО ПП «ОПЗЖ» на час звернення з позовом до адміністративного суду (червень 2021 року), а після винесення судом першої інстанції рішення по суті спору не на її користь (11 листопада 2021 року), на час відкриття апеляційного провадження (09 грудня 2021 року) була наділена процесуальною адміністративною правосуб`єктністю, яка, з-поміж іншого, дозволяла їй бути стороною у справі й оскаржувати рішення суду першої інстанції.

Водночас після судового рішення, яке набрало законної сили про заборону діяльності ПП «ОПЗЖ» (22 червня і 15 вересня 2022 року відповідно) ця політична сила припинила свою діяльність, а з нею заодно й діяльність її структурних підрозділів, зокрема і Донецька РО ПП «ОПЗЖ». Тобто постало (виникло, утворилося) юридичне явище, яке через свої зовнішні властивості відображає неможливість діяльності ПП «ОПЗЖ», а через ці процеси демонструє втрату цією політичною силою в особі її структурного утворення адміністративної процесуальної дієздатності, якою має бути наділений суб`єкт, який звертається до адміністративного суду з вимогами адміністративно-правового характеру.

Заборона політичної діяльності ПП «ОПЗЖ» підводить Донецьку РО ПП «ОПЗЖ» до сприйняття її як особи, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, а відтак дозволяє розцінювати ситуацію, в якій станом на день винесення постанови Великою Палатою в цій справі (13 липня 2023 року) опинилася названа регіональна організація ПП «ОПЗЖ», як визначені пунктом 2 частини першої статті 305 КАС України підстави для закриття апеляційного провадження.

14. Цивільний кодекс України передбачає, що цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення (частина четверта статті 91).

Відповідно до частин першої та п`ятої статті 104 цього Кодексу юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Згідно з відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань як ПП «ОПЗЖ» (код ЄДРПОУ 21709375), так і Донецька РО ПП «ОПЗЖ» (код ЄДРПОУ 41767043) перебувають у стані припинення з 05 та 07 жовтня 2022 року відповідно (номери записів - 009371130016000323 та 1000701130013087314 відповідно).

15. Ми не пропонуємо ігнорувати загальні положення цивільного законодавства про юридичну особу чи тлумачити їх якось по-інакшому. Ми гадаємо, що ці положення мають застосовуватися в поєднанні з особливими, спеціальними вимогами, Закону № 2365-III про правові наслідки припинення діяльності політичної партії в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстрації в порядку, встановленому цим та іншими законами України (частина перша статті 23). Таке застосування не повинно характеризуватися як дочасна юридична перепона для визнання політичної партії такою, що не має процесуальної дієздатності.

Не повинно бути ніяких сумнівів, що внесення до єдиного державного реєстру запису про припинення юридичної особи фіналізує й закріплює закінчення «життя» юридичної особи. Проте цей процес не має означати того, що після заборони (припинення) політичної партії за рішенням суду й до реєстрації припинення в установленому цивільним законодавством порядку діяльності політичної партії правосуб`єктність останньої, її спроможності, активність не зазнають змін; що політична партія надалі зберігає за собою право на здійснення певних юридично-значеннєвих дій.

16. На нашу думку, якщо відносно політичної партії чи її (регіональних) структурних утворень, передбачених статутом політичної партії, орган правосуддя ухвалив обов`язкове до виконання судове рішення про заборону (припинення) її діяльності, то незалежно від того, коли буде внесений до єдиного державного реєстру запис про припинення політичної партії і її структурних утворень, стан припинення (заборони) діяльності політичної партії, в якому вона опинилася після судового рішення, залишиться незмінним і непоновлюваним. Цей стан, на нашу думку, дозволяє ще до реєстрації припинення діяльності політичної партії визначити, що у тих випадках, коли діяльність політичної партії заборонена рішенням суду, яке набрало законної сили, і така політична партія є учасником судового процесу, то вона (політична партія), з моменту набрання законної сили рішення суду, втрачає адміністративну процесуальну правосуб`єктність, незважаючи на те, чи внесено до єдиного державного реєстру запис про її припинення.

На наше бачення, для втрати адміністративної процесуальної правосуб`єктності в розумінні статті 43 КАС України достатньо юридичного факту заборони політичної партії на підставі рішення суду.

17. Як узагальнений кінцевий підсумок зазначимо, що більшість суддів Великої Палат не повинна була «входити» в оцінювання обґрунтованості «права на суд» Донецької РО ПП «ОПЗЖ», чи відсутності негативного впливу оскаржуваного указу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси саме позивача, на ілюзорність або об`єктивність його вимог тощо, допоки не з`ясувала, чи нема обставин, які дозволяють визнавати Донецьку РО ПП «ОПЗЖ» (юридичною) особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, а звідси - вирішити, чи нема обставин для закриття апеляційного провадження відповідно до правил пункту 2 частини першої статті 305 КАС України.

Якщо такі підстави були, а, на наш погляд, такі передумови є, тоді Велика Палата не вправі була вирішувати питання правоможності ініціатора цього позову на звернення до суду з ним (позовом) за умови, коли ініціатор позову набув статусу особи, яка не має права здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки або, інакше кажучи, не може вимагати від суду апеляційної інстанції розгляду апеляційної скарги, на участь у розгляді якої вже не мала процесуальної здатності, а суд апеляційної інстанції не повинен був досліджувати та оцінювати те, що перестало бути приводом для апеляційного перегляду.

На нашу думку, правильним було б ухвалення рішення Великої Палати про закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою Донецької регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя» на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 11 листопада 2021 року про відмову в задоволенні позову до Президента України про визнання протиправним та нечинним указу.

Судді: М. І. Гриців

К. М. Пільков

О. Б. Прокопенко

О. М. Ситнік

І. В. Ткач

Є А. Усенко