Рішення

від 14.08.2023 по справі 320/17782/23

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 серпня 2023 року м.Київ № 320/17782/23

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Головенко О.Д., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Житомирська обласна територіальна виборча комісія про визнання протиправною бездіяльність та припинення повноважень,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Житомирська обласна територіальна виборча комісія про визнання протиправною бездіяльність, в якому просить суд:

визнати протиправною бездіяльність Житомирської обласної ради щодо неприйняття рішення за заявами ОСОБА_1 від 01.02.2023, 16.03.2023 та від 28.04.2023 про дострокове припинення повноважень депутата;

припинити повноваження депутата Житомирської обласної ради VІІ скликання ОСОБА_1 , обраного в єдиному багатомандатному виборчому окрузі за єдиним виборчим списком Житомирської обласної організації політичної партії "За Майбутнє".

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19.05.2023 провадження у справі відкрито за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи в порядку письмового провадження.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що подав до Житомирської обласної ради та Житомирської обласної територіальної комісії заяву про дострокове припинення повноважень депутата, у зв`язку зі станом здоров`я, однак відповідач протиправно бездіє та не приймає рішення щодо дострокового припинення його повноважень депутата.

Від відповідача на адресу суду відзиву на позовну заяву направлено не було, однак позивачем подано відповідь на відзив Житомирської обласної ради, а також долучено відзив на позовну заяву від Житомирської обласної ради, відповідно до якого відповідач просить суд відмовити у задоволенні позову, оскільки відповідно до заяв позивача про дострокове припинення повноважень депутата, апаратом Житомирької обласної ради були підготовлені проекти рішень «Про дострокове припинення повноважень депутата Житомирської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 », а також включено в порядок денний пленарних засідань обласної ради, однак проект рішення не отримав необхідної кількості голосів на підтримку.

У відповіді на відзив позивач зазначив, що 16.03.2023 та 27.04.2023 за результатом голосування по проекту рішення «про дострокове припинення повноважень Житомирської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 » рішення прийнято не було, у зв`язку з відсутності необхідної кількості голосів, однак вказує, що відповідачем не було подано пояснення з приводу того, чому вдвічі на пленарних засіданнях не голосувало 18 та 12 депутатів відповідно та чи були вони присутні на робочому місці.

Також від Житомирської обласної територіальної виборчої комісії надійшли письмові пояснення на позовну заяву, відповідно до якого остання позов підтримує та просить задовольнити.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, оглянувши письмові докази, які були надані учасниками справи, суд вважає, що позов підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 є депутатом Житомирської обласної ради VIII скликання, обраний в єдиному багатомандатному виборчому окрузі за єдиним виборчим списком Житомирської обласної організації політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ».

01.02.2023 позивачем було подано до Житомирської обласної ради та Житомирської обласної територіальної виборчої комісії заяву про дострокове припинення повноважень депутата, у зв`язку зі станом здоров`я.

09.02.2023 виконавчим апаратом Житомирької обласної ради було підготовлено проект рішення «Про дострокове припинення повноважень депутата Житомирської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 », а також включено в порядок денний пленарних засідань обласної ради, яке відбулось 16.03.2023.

Під час розгляду даного питання депутатами обласної ради, за результатом голосування по проекту «Про дострокове припинення повноважень депутата Житомирської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 », депутати проголосували наступним чином: «ЗА» - 14 голосів; «ПРОТИ» - 0 голосів; «УТРИМАЛИСЬ» - 11 депутатів; «НЕ ГОЛОСУВАЛО» - 18 депутатів, таким чином рішення прийнято не було та не отримало необхідної кількості голосів.

22.03.2023 позивачем було повторно подано до Житомирської обласної ради та Житомирської обласної територіальної виборчої комісії заяву про дострокове припинення повноважень депутата, у зв`язку зі станом здоров`я.

23.03.2023 виконавчим апаратом Житомирької обласної ради було підготовлено проект рішення «Про дострокове припинення повноважень депутата Житомирської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 », а також включено в порядок денний пленарних засідань обласної ради, яке відбулось 27.04.2023.

Під час розгляду даного питання депутатами обласної ради, за результатом голосування по проекту «Про дострокове припинення повноважень депутата Житомирської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 », депутати проголосували наступним чином: «ЗА» - 17 голосів; «ПРОТИ» - 1 голосів; «УТРИМАЛИСЬ» - 14 депутатів; «НЕ ГОЛОСУВАЛО» - 12 депутатів, таким чином рішення прийнято не було та не отримало необхідної кількості голосів.

28.04.2023 позивачем в черговий раз було подано до Житомирської обласної ради та Житомирської обласної територіальної виборчої комісії заяву про дострокове припинення повноважень депутата, у зв`язку зі станом здоров`я.

02.05.2023 виконавчим апаратом Житомирької обласної ради було підготовлено проект рішення «Про дострокове припинення повноважень депутата Житомирської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 », а також включено в порядок денний пленарних засідань обласної ради, яке відбудеться 17.08.2023.

Не погодившись з такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради та встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 № 93 - IV (далі - Закон № 93).

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 93 депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

На підставі п. 2 ч. 2 ст. 5 Закону № 93 повноваження депутата місцевої ради можуть припинятися достроково за рішенням відповідної ради у зв`язку з особистою заявою депутата обласної ради про складення ним депутатських повноважень.

Спори щодо дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради вирішуються судом (ч. 3 ст. 5 Закону № 93).

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280)

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону № 280 сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з ч.ч. 1, 5 ст. 46 Закону № 280 сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Відповідно до ст. 59 Закону № 280 рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

З аналізу вказаних норм, суд доходить висновку, що депутат обласної ради має право на дострокове припинення повноважень за власним бажанням. Водночас повноваження депутата може бути припинено достроково лише за рішенням відповідної ради.

Відповідач за результатами розгляду заяви позивача про складення депутатських повноважень зобов`язаний прийняти рішення, яким достроково припинити повноваження депутата місцевої ради або вмотивовано (із зазначенням конкретних причин) відмовити у задоволенні такої заяви.

Як підтверджується матеріалами справи, позивач виявив бажання достроково скласти депутатські повноваження, питання щодо дострокового припинення повноважень депутата Житомирської обласної ради.

Рішенням Житомирської обласної ради від 24.12.2020 № 13 «Про Регламент обласної ради VIIІ скликання», зі змінами затверджено Регламент обласної ради VIIІ скликання.

Регламент обласної ради є нормативним актом, який передбачає порядок підготовки, скликання і проведення сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, підготовки проектів рішень ради, їх прийняття, формування органів ради, визначає порядок здійснення контрольних функцій, інших видів діяльності ради відповідно до її повноважень, встановлених Конституцією України та законами України.

Прийняттю рішення обласної ради передує підготовка його проєкту, оприлюднення проскту, попередній розгляд постійною комісією та сам розгляд проєкту рішення депутатами обласної ради під час пленарного засідання сесі обласної ради.

Рішення ради приймаються більшістю голосів депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно результатів виборів, що відбулися 25.10.2020, у Житомирську обласну раду восьмого скликання обрано 64 депутати.

Отже, для прийняття рішення потрібно, щоб рішення набрало 33 голоси депутатів ради «ЗА».

Відповідно до ст. 58 Регламенту, голосування здійснюється депутатами особисто за допомогою електронної системи в залі засідань обласної ради шляхом підняття руки, у разі прийняття радою відповідного рішення, або у визначеному для таємного голосування місці біля зали засідань.

ОСОБА_1 неодноразово подава відповідні заяви, які виносились на розгляд ради щодо дострокового припинення повноважень депутата обласної ради, проте рішення за результатами розгляду заяв Житомирською обласною радою не були прийняті, у зв`язку з відсутністю необхідної кількості голосів.

На думку суду, відсутність належним чином оформленого рішення відповідача за заявою позивача, свідчить про те, що відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити саме за законом, оскільки рішення за результатами розгляду заяви позивача на сесії прийнято не було.

Відcутність необхідної кількості голосів обумовлена відсутністю частини депутатського складу Житомирської обласної ради на пленарних засіданнях.

Суд звертає увагу, що нормами ч. 3 ст. 20 Закону № 93 визначено, що депутат місцевої ради зобов`язаний бути присутнім на пленарних засіданнях ради, засіданнях постійної комісії та інших органів ради, до складу яких він входить. У разі неможливості бути присутнім на засіданні депутат місцевої ради повідомляє про це особу, яка очолює відповідний орган.

Таким чином, відповідач не розглянув заяви позивача про його дострокове припинення депутатських повноважень та не прийняв обґрунтованого рішення у відповідності до вимог Закону № 93-IV, а тому, в даному випадку, відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у не здійсненні належного розгляду заяв позивача, оскільки вищезазначеними нормами права не закріплено за суб`єктом владних повноважень права утримуватись від прийняття відповідного рішення за результатом розгляду заяви депутата місцевої ради про складення ним депутатських повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 ст. 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Така бездіяльність відповідача не відповідає вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, тому суд вважає за необхідне визнати протиправною бездіяльність Житомирської обласної ради щодо неприйняття рішення за заявами ОСОБА_1 від 01.02.2023, від 16.03.2023 та від 28.04.2023 про складення депутатських повноважень та зобов`язати відповідача розглянути заяви позивача та за результатами її розгляду прийняти рішення, відповідно до вимог чинного законодавства України.

Щодо позовних вимог в частині припинення повноважень депутата Житомирської обласної ради ОСОБА_1 , суд зазначає таке.

Зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, вбачається, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Суд не може підміняти державний орган рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Він не може і ухилятися від реалізації своєї компетенції, але і не має права виходити за її межі.

Тобто дискреційні повноваження - це законодавча встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу і верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 2 ст. 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.

При цьому, зазначена позовна вимога є саме втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Крім того, відповідно до вимог п. 2 ч. 2 ст. 5 Закону № 93 дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради є виключною компетенцією ради.

Згідно з ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктом 10 ч. 2 ст. 245 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Тобто, законодавець передбачив обов`язок суду змусити суб`єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Слід зазначити, що у суду відсутні підстави перебирати на себе функції суб`єкта владних повноважень щодо надання оцінки відповідним обставинам та прийняття певного рішення, яке відноситься виключно до компетенції відповідача прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або відмова у наданні дозволу).

Відтак, у даному випадку належним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання Житомирської обласної ради повторно розглянути звернення позивача.

Згідно з ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд враховує роз`яснення, що викладені у п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, відповідно до якого обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Цей же принцип знайшов свій вираз у низці рішень Європейського суду з прав людини, у яких ЄСПЛ неодноразово наголошував, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain); рішення у справі "Серявін та інші проти України").

У відповідності до ч. 2 ст. 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Відповідно до ч. 1 та 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За таких обставин, з урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України приходить до висновку, що адміністративний позов слід задовольнити частково.

Керуючись ст. 9, 14, 73 - 78, 90, 139, 143, 242- 246, 250, 255 КАС України, суд

в и р і ш и в:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Житомирської обласної ради щодо неприйняття рішення за заявами ОСОБА_1 від 01.02.2023, 16.03.2023 та від 28.04.2023 про дострокове припинення повноважень депутата.

Зобов`язати Житомирську обласну раду (код ЄДРПОУ 43773808) повторно розглянути заяви ОСОБА_2 РНОКПП НОМЕР_1 ) від 01.02.2023, від 16.03.2023, від 28.04.2023 про дострокове припинення повноважень депутата та за результатами їх розгляду прийняти рішення відповідно до вимог чинного законодавства України, а також з урахуванням висновків суду.

У задоволенні решті позовних вимог відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Головенко О.Д.