Постанова

від 16.08.2023 по справі 320/11162/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 серпня 2023 року

м. Київ

справа №320/11162/23

провадження № К/990/21627/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білак М. В., Мельник-Томенко Ж. М.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, за участю третіх осіб - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, про визнання протиправними, нечинними положень нормативно-правових актів та скасування наказу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Росінського Олександра Васильовича на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Мельничука В. П., суддів: Лічевецького І. О., Оксененка О. М.

І. Обставини справи

1. У квітні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, за участю третіх осіб - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (далі також - Інспекція), Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, в якому просив:

1.1. визнати протиправним та нечинним із моменту прийняття Положення про Державну службу морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212, в наступних частинах: абзацу 25 підпункту 12 пункту 4 в частині утворення з числа посадових осіб Адміністрації судноплавства державної кваліфікаційної комісії моряків, забезпечення її роботи; абзацу 28 підпункту 12 пункту 4 в частині ведення Державного реєстру документів моряків, в установленому порядку забезпечення доступу до нього для внесення і перевірки даних про кваліфікаційні документи моряків;

1.2. визнати протиправним і скасувати Перелік державних підприємств, установ і організацій, що передаються до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 863-р в частині, а саме пункт «Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків» (код ЄДРПОУ 25958804)»;

1.3. визнати протиправним і скасувати наказ Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26 квітня 2022 року № 113 «Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

2. Одночасно з позовом ОСОБА_1 подав заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом:

2.1. заборони Міністерству юстиції України, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, які уповноважені відповідно до законодавства України здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в тому числі нотаріусам, іншим акредитованим суб`єктам, посадовим особам, які уповноважені здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, провидити реєстраційні дії щодо Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (ідентифікаційний код 25958804), а саме: проводити державну реєстрацію припинення юридичної особи, зміну відомостей про керівника юридичної особи та про інших осіб (за наявності), які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації тощо, зміну відомостей про органи управління юридичної особи, відомості про членів керівних органів;

2.2. заборони Адміністрації судноплавства, ліквідаційній комісії Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків виконувати повноваження щодо управління справами Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, представництва її у відносинах з третіми особами від імені Інспекції, звільнення працівників Інспекції, передачу цілісного майнового комплексу Інспекції будь-яким іншим особам в порядку здійснення дій із її реорганізації.

3. В обґрунтування вказаної заяви позивач послався на очевидність ознак протиправності оскаржуваних положень нормативно-правових актів, які порушують права позивача. У своїй заяві позивач вказує, що він є діючим членом державної кваліфікаційної комісії, який працював на підставі цивільно-правових договорів з Інспекцією з питань підготовки та дипломування моряків, та фактично позбавляється права на доступ до своєї професії та до праці на умовах, які існували до прийняття оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212, оскільки за її умовами утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи має здійснювати Адміністрація судноплавства, а не Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків.

Разом з цим вказує, що фактичне припинення діяльності Інспекції унеможливить відновлення для нього можливості співпраці із нею на умовах, що існували до прийняття оскаржуваних актів.

На переконання позивача, для Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків настають невідворотні правові наслідки, оскільки вказана юридична особа може бути припинена із повним вивільненням її працівників, наслідком чого може стати повна неможливість відновлення становища, яке існувало до прийняття оскаржуваних у цій справі актів.

Стверджує, що оскарження постанови Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212, розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 863-р та наказу Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26 квітня 2022 року № 113 не зупиняє їх виконання, а тому у випадку подальшого вжиття компетентними органами дій, направлених на припинення діяльності Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків та передачі всіх її повноважень до Адміністрації судноплавства, настануть правові наслідки у системі державного управління, які неможливо буде усунути виключно шляхом вирішення спору по суті у випадку визнання постанови в оскаржуваній частині нечинною з моменту прийняття, її скасування, а також визнання протиправним розпорядження та наказу за судовим рішенням.

Також позивач вказує на те, що у випадку невжиття заходів забезпечення позову ефективний та реальний захист його прав стане неможливим.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини

4. ОСОБА_1 за своєю професією є моряком, має звання капітану далекого плавання та є дійсним членом Державної кваліфікаційної комісії, роботу якої організовувала Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків.

5. Так, відповідно до наказу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків від 29 грудня 2022 року № 50 «Про затвердження персонального складу державних кваліфікаційних комісій на 2023 рік» ОСОБА_1 є членом Державної кваліфікаційної комісії з підтвердження кваліфікації судноводіїв.

6. Виконання повноважень члена Державної кваліфікаційної комісії здійснювалось на підставі цивільно-правового договору, а саме договору про надання послуг від 30 грудня 2022 року № 30/12/22-109, укладеного між позивачем та Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків.

7. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 863-р від «Про передачу державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту» передбачено, зокрема передачу цілісного майнового комплексу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків зі сфери управління Мінінфраструктури до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту.

8. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 06 березня 2022 року № 212 «Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту».

9. Як зазначено позивачем в позовній заяві, внаслідок прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212 «Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту» фактично виконано розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 863-р «Про передачу державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту» в частині, що стосувалась Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків і її цілісний майновий комплекс було передано із сфери управління Міністерства інфраструктури України до сфери управління Адміністрації судноплавства.

10. Крім того, Державною службою морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України видано наказ від 26 квітня 2022 року № 113 «Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків», який встановлює процедуру припинення Інспекції шляхом її приєднання до Державного підприємства «Сервісний центр морського та річкового транспорту» та у відповідності до якого утворено комісію з реорганізації Інспекції.

11. Після ухвалення оскаржуваних у цій справі актів Інспекція перебуває в процесі припинення шляхом приєднання до Державного підприємства «Моррічсервіс» і продовжувала виконувати встановлені законодавством та її власним Статутом, затвердженим наказом Адміністрації судноплавства від 18 квітня 2022 року № 109, завдання з підготовки та дипломування моряків.

12. Відповідно до листа Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків від 29 березня 2023 року № 1/8-352/01 Інспекцією, на виконання наказу Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26 квітня 2022 року № 113 «Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків», виконано такі заходи:

внесено відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань щодо припинення юридичної особи Інспекції шляхом її реорганізації та приєднання до Державного підприємства «Сервісний центр морського та річкового транспорту» (далі - ДП «Моррічсервіс»);

вжито заходи щодо забезпечення розміщення в газеті «Урядовий кур`єр» публікації оголошення про припинення Інспекції (лист Інспекції від 03 травня 2022 року № 1/8-470/01);

визначено двомісячний строк заявлений кредиторами своїх вимог з дня оприлюднення повідомлення про рішення щодо припинення Інспекції;

в межах реалізації заходів щодо припинення Інспекції передано до ДП «Моррічсервіс» наявне майно Інспекції та інформацію щодо дебіторської та кредиторської заборгованості;

в Інспекції 10 жовтня 2022 року створено експертно-перевірну комісію, яка своїм рішенням схвалила ряд соціально-значущих документів, а саме: опис справ з кадрових питань Інспекції за 2001 - 2021 роки, історичну довідку, передмову, акт про вилучення для знищення документів, передала їх на рецензування до голови Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України здійснила їх погодження. Завершується робота по архівуванню справ за 2022 - 2023 роки;

Інспекцією, на підставі пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України проведено вивільнення в рамках скорочення майже всіх працівників установи;

Інспекцією вживаються всі необхідні заходи щодо повного припинення функціонування Інспекції, а саме будь-яких трудових, цивільно-правових та господарських договорів.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

13. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 14 квітня 2023 року задовольнив заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову.

13.1. Заборонено Міністерству юстиції України, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, які уповноважені відповідно до законодавства України здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в тому числі нотаріусам, іншим акредитованим суб`єктам, посадовим особам, які уповноважені здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, провидити реєстраційні дії щодо Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (ідентифікаційний код 25958804), а саме: проводити державну реєстрацію припинення юридичної особи, зміну відомостей про керівника юридичної особи та про інших осіб (за наявності), які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації тощо, зміну відомостей про органи управління юридичної особи, відомості про членів керівних органів.

13.2. Заборонено Адміністрації судноплавства, ліквідаційній комісії Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків виконувати повноваження щодо управління справами Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, представництва її у відносинах з третіми особами від імені Інспекції, звільнення працівників Інспекції, передачу цілісного майнового комплексу Інспекції будь-яким іншим особам в порядку здійснення дій із її реорганізації.

14. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості доводів заявника щодо наявності очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам, до набрання законної сили рішення в адміністративній справі, а захист цих прав та інтересів значною мірою ускладниться без вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, оскільки вжиття заходів щодо збереження чинної системи державного управління у сфері підготовки та дипломування моряків і убезпечення її від зупинення не в змозі завдати істотної шкоди, тоді як завершення процесу реформування такої системи безумовно завдає більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

15. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 червня 2023 року скасував ухвалу Київського окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2023 року та відмовив у задоволенні заяви про забезпечення позову.

16. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив із відсутності очевидної протиправності оскаржуваних рішень і підстав, які б унеможливили захист прав, свобод позивача без ужиття заходів забезпечення позову чи утруднювали б відновлення таких прав при виконанні рішення у межах заявлених позовних вимог.

Разом з цим апеляційний суд зазначив, що такі заходи забезпечення позову як заборона Адміністрації судноплавства, Ліквідаційній комісії Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків вчиняти певні дії, а саме виконувати повноваження щодо управління справами Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, представництва її у відносинах з третіми особами від імені Інспекції, звільнення працівників Інспекції, передачу цілісного майнового комплексу Інспекції будь-яким іншим особам в порядку здійснення дій із її реорганізації, не є адекватними предмету позову. При цьому оскаржувані акти не забороняють позивачу входити до складу Державної кваліфікаційної комісії, що затверджується наказом Адміністрації судноплавства чи заключати цивільно-правові договори.

Крім того, вказані ризики можуть мати вкрай негативні наслідки для Держави, оскільки Адміністрація судноплавства є відповідальним за виконання зобов`язань, що випливають із членства України в Міжнародній морській організації та виконання державою взятих на себе зобов`язань за Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року та Міжнародною конвенцією про стандарти підготовки, сертифікації персоналу риболовних суден та несення вахти 1995 року.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

17. Представник позивача- адвокат Росінський О. В., уважаючи вказане судове рішення ухваленими із порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення апеляційного суду та направити справу до цього ж суду на новий розгляд.

18. Так, автор скарги, серед іншого, наполягає на неповноті судового розгляду під час апеляційного перегляду справи з питання забезпечення позову, в тому числі в аспекті доводів позивача про наявність очевидності ознак протиправності спірних положень нормативно-правових актів, які порушують права позивача. Разом з цим вказує на застосування судом апеляційної інстанції приписів пункту 1 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 14 грудня 2021 року у справі № 240/16920/21, від 15 квітня 2022 року у справі № 440/6755/21, від 13 липня 2022 року у справі № 240/26736/21, від 31 січня 2023 року у справі № 140/8709/21, від 16 серпня 2018 року у справі № 910/1040/18, а також від 13 травня 2021 року у справі № 640/31875/20.

19. Верховний Суд ухвалою від 20 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження на зазначене рішення суду апеляційної інстанції.

20. Представники Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України та Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України подали відзиви на касаційну скаргу, в яких, наполягаючи на безпідставності останньої, просять залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду

21. Відповідно до статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

22. Наведені підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям вказаної статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

23. Згідно з частинами першою, другою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії;

4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

24. Пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.

25. Разом з цим за приписами пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.

26. З наведеного висновується, що у разі якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, заборони як відповідачам, так і іншим особам вчиняти певні дії, що стосуються предмета спору.

27. Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.

28. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.

29. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 826/13306/18, від 20 травня 2020 року у справі № 640/11330/19.

30. Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

31. У вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності їх вжиття з урахуванням: розумності, обґрунтованості та адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову та його предметом; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття заходів забезпечення позову; запобігання порушенню охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками судового процесу, у разі вжиття заходів забезпечення позову.

32. Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову, позивач, серед іншого, зазначив, що у випадку подальшого вжиття компетентними органами дій, направлених на припинення діяльності Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків та передачі всіх її повноважень до Адміністрації судноплавства, настануть правові наслідки у системі державного управління, які неможливо буде усунути виключно шляхом вирішення спору по суті.

33. Своєю чергою, апеляційний суд, відмовляючи у задоволенні зазначеної заяви, дійшов висновку про відсутність мотивів та підстав, передбачених статтею 150 КАС України, які є обов`язковими для постановлення ухвали про забезпечення позову, оскільки в матеріалах відсутні докази того, що невжиття заходів забезпечення позову будь-яким чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду чи порушує права та інтереси позивача, з метою захисту яких він звернувся до суду.

34. За своєю суттю інститут забезпечення в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.

35. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та наведені позивачем доводи на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

36. У касаційній скарзі автор вказує, зокрема, про неврахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування положень пункту 1 частини другої статті 150 КАС України, викладених у постанові Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі № 640/31875/20.

37. Так, у справі, що розглядається, позивач за своєю професією є моряком, має звання капітану далекого плавання та є дійсним членом Державної кваліфікаційної комісії, роботу якої організовувала Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків.

38. Предметом спору у цій справі є:

Положення про Державну службу морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212, в наступних частинах: абзацу 25 підпункту 12 пункту 4 в частині утворення з числа посадових осіб Адміністрації судноплавства державної кваліфікаційної комісії моряків, забезпечення її роботи; абзацу 28 підпункту 12 пункту 4 в частині ведення Державного реєстру документів моряків, в установленому порядку забезпечення доступу до нього для внесення і перевірки даних про кваліфікаційні документи моряків;

Перелік державних підприємств, установ і організацій, що передаються до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 863-р в частині, а саме пункт «Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків» (код ЄДРПОУ 25958804)»;

наказ Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26 квітня 2022 року № 113 «Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

39. Наведене свідчить, що спірні правовідносини, які склались у цій справі, стосуються організації процесу підготовки та дипломування моряків.

40. Водночас припинення діяльності Державної кваліфікаційної комісії, членом якої є позивач, не врегульовано оскаржуваними нормативно-правовими актами, а тому посилання на постанову Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі № 640/31875/20 не є релевантними, адже предмет спору стосувався:

постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 739 «Деякі питання дипломування моряків»;

наказу Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року № 614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року № 693»;

наказу Міністерства інфраструктури України від 30 вересня 2020 року № 591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

41. Варто зазначити, що зміст позовних вимог та заяви про забезпечення позову мають різну мету, а їх відмінність характеризується правовими наслідками та дією у часі.

42. Щодо способу забезпечення позову, який визначений позивачем у справі № 640/31875/20 та у справі, що розглядається, необхідно вказати про таке.

43. Відмінність предметів оскарження не передбачає можливість застосування аналогічного способу забезпечення позову, який був застосований у справі № 640/31875/20, адже предмет спору у вказаній справі стосувався організаційних питань роботи Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, натомість предметом спору у справі, що розглядається, є процедурні питання діяльності Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків.

44. Вказане підтверджується встановленими судами обставинами справи, оскільки внаслідок прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212 «Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту» було фактично виконано розпорядження Кабінету Міністрів України № 863-р від 24 жовтня 2018 року «Про передачу державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту» в частині, що стосувалась Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків і її цілісний майновий комплекс було передано із сфери управління Міністерства інфраструктури України до сфери управління Адміністрації судноплавства.

Крім того, Державною службою морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України видано наказ від 26 квітня 2022 року № 113 «Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків», який встановлює процедуру припинення Інспекції шляхом її приєднання до Державного підприємства «Сервісний центр морського та річкового транспорту» та у відповідності до якого утворено комісію з реорганізації Інспекції.

Після ухвалення оскаржуваних у цій справі актів Інспекція перебуває в процесі припинення шляхом приєднання до Державного підприємства «Моррічсервіс» та продовжувала виконувати встановлені законодавством та її власним Статутом, затвердженим наказом Адміністрації судноплавства від 18 квітня 2022 року № 109, завдання з підготовки та дипломування моряків.

45. Доводи стосовно існування очевидної загрози істотного порушення прав позивача внаслідок прийняття оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212 та подальших дій, направлених на припинення діяльності Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, оскільки позивач як діючий член Державної кваліфікаційної комісії, що працював на підставі цивільно-правових договорів з Інспекцією з питань підготовки та дипломування моряків, позбавляється права на доступ до своєї професії та до праці, не приймаються Судом до уваги, адже оскаржувані у цій справі акти не забороняють позивачу входити до складу Державної кваліфікаційної комісії, що затверджується наказом Адміністрації судноплавства чи заключати цивільно-правові договори.

46. Натомість оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України № 212 від 06 березня 2022 року затверджує Положення про Державну службу морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, прийняттю якої слугувало приєднання України до Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, та до Міжнародної конвенції про стандарти підготовки, сертифікації персоналу риболовних суден та несення вахти 1995 року, членства України в Міжнародній морській організації.

47. Разом з цим Верховний Суд наголошує, що згідно з пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів, зокрема, Кабінету Міністрів України.

48. Оскільки у цій справі оскаржується процедурний акт, який передбачає перелік дій, які підлягають вчиненню для реалізації визначеної законодавством реформи, а забезпечення позову в цій справі зумовить заборону вчиняти такі дії, тому зазначені вимоги заявника прямо суперечать пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.

49. З наведеного слідує, що позивач через забезпечення позову фактично просить зупинити дію акту Кабінету Міністрів України, що відповідно до пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України не допускається при забезпеченні позову.

50. Така позиція узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, висловленим у постанові від 17 листопада 2021 року у справі № 9901/217/21 (провадження № 11-240заі2).

51. При цьому відповідно до позиції, сформованої Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17, незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

52. Згідно з частиною першою статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

53. Конституційний Суд України у своїх рішеннях висловлював юридичну позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів: закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 5-рп/2012, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012).

54. Як указано в Рішенні Конституційного Суду України від 26 січня 2011 року № 1-рп/2011, положення частини першої статті 58 Основного Закону України передбачають загальновизнані принципи дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, а саме: принцип їх безпосередньої дії, тобто поширення тільки на ті відносини, які виникли після набуття чинності законами чи іншими нормативно-правовими актами, та принцип зворотної дії в часі, якщо вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи (абзац другий пункту 5 мотивувальної частини).

55. Разом з цим Конституційний Суд України у Рішенні від 12 липня 2019 року № 5-р(І)/2019 дійшов висновку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування.

Закон не має зворотної дії в часі, оскільки не поширюється на безстрокові трудові договори, укладені до його прийняття, а передбачає припинення цих договорів з моменту набрання ним чинності та можливість продовження трудових правовідносин на умовах контракту між професійними творчими працівниками (художнім та артистичним персоналом) і державними та комунальними закладами культури. Таким чином, Закон спрямований на регулювання тих правовідносин, які виникнуть після набрання ним чинності, а трудові правовідносини, що виникли раніше, повинні бути приведені у відповідність із новим юридичним регулюванням.

56. Таким чином доводи позивача щодо наявності підстави для забезпечення позову з огляду на існування ймовірної загрози унеможливлення ефективного захисту для поновлення його порушених прав не приймаються Судом до уваги, оскільки позивач як діючий член Державної кваліфікаційної комісії уклав цивільно-правовий договір з Інспекцією, функції якої передано новому органу у відповідності до повноважень Кабінету Міністрів України, тому таке нормативно-правове регулювання не позбавляє права позивача на працю в такій кваліфікаційній комісії, а передбачає переукладення (перепідписання) цивільно-правового договору з новим уповноваженим суб`єктом.

57. Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність передумов для вжиття заходів забезпечення позову.

58. Інші доводи касаційної скарги не спростовують вказаного висновку і ґрунтуються на переоцінці обставин, установлених судом.

59. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VI. Судові витрати

60. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Росінського Олександра Васильовича залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року у справі № 320/11162/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді М. В. Білак

Ж. М. Мельник-Томенко