Рішення

від 31.08.2023 по справі 320/7236/22

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 серпня 2023 року м. Київ№ 320/7236/22

Київський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Головенка О.Д., розглянувши у письмовому провадженні за правилами загального позовного провадження адміністративний позов Громадської організації «Комітет громадського самоврядування Київської області» до Броварської міської ради Київської області про визнання протиправним та нечинним рішення,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернулась Громадська організація «Комітет громадського самоврядування Київської області» з позовом до Броварської міської ради Київської області про визнання протиправним та нечинним рішення від 03.02.2022 № 656-22-08 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд на території Броварської міської територіальної громади».

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що спірне рішення, яке є регуляторним актом, прийнято з порушенням процедури прийняття, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а відтак, недотримання регуляторним органом порядку прийняття, є підставою для визнання рішення протиправним та нечинним.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.08.2022 відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

05.10.2022 від Громадської організації «Комітет громадського самоврядування Київської області» до суду надійшли пояснення по справі щодо наявності в позивача права захисту особистих прав як своїх членів, так і права та інтереси інших осіб у порядку громадського контролю.

13.10.2022 до суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому, заперечуючи проти задоволення позовних вимог, представник відповідача вказує на те, що рішення від 03.02.2022 № 656-22-08 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд на території Броварської міської територіальної громади» було прийнято з дотриманням встановленої процедури та у площині визначеної органу місцевого самоврядування компетенції, а доводи позивача не є підставою для скасування оскаржуваного рішення. Крім того, відповідач стверджує, що позивач, як громадська організація не навела в позові, в чому саме полягає порушення спірним рішенням його особистих прав чи інтересів, а відтак, право позивача у даному випадку не є порушеним.

11.11.2022 до суду від сторони позивача надійшла відповідь на відзив, в якому зазначено про те, що позивач безпосередньо пов`язаний з діяльністю органу місцевого самоврядування, приймає активну участь у підготовці та прийнятті рішень відповідачем та захищає права та інтереси своїх членів та самої організації.

18.01.2023 судом ухвалено рішення здійснювати подальший розгляд спору в порядку письмового провадження, на підставі клопотань сторін.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд виходить з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, 03.02.2022 Броварська міська рада Броварського району Київської області прийняла рішення №656-22-08 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд на території Броварської міської територіальної громади», яким затвердила Порядок розміщення тимчасових споруд на території Броварської міської територіальної громади - Правила встановлення, експлуатації та утримання тимчасових споруд торгівельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бровари та Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торгівельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бровари.

Позивач вказує на те, що громадська організація «Комітет громадського самоврядування Київської області», яка представляє інтереси фізичних осіб-підприємців, які здійснюють свою господарську діяльність в тимчасових спорудах на території Броварської територіальної громади, відповідно до рішення загальних зборів підприємпів не погоджується з вищезазначеним рішенням суб`єкта владних повноважень, вважає його таким, що прийняте з порушенням вимог чинного законодавства України про регуляторну діяльність, не відповідає встановленим нормам державного регулювання з цих питань, всупереч висновку Державної регуляторної служби України, порушує законі права та інтереси суб`єктів господарювання і тому є незаконним і таким що підлягає скасуванню.

Позивач, як на підставу для скасування оскаржуваного рішення, вказує на те, що оскаржуване рішення є регуляторним актом і повинно було прийняте на дотриманням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», але при цьому відповідач в мотивувальній частині рішення не зробив посилання на цей Закон, і, відповідно, не дотримався при підготовці та прийнятті його приписів; відповідачем порушено норми ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», де зазначено, що строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць; наявний висновок щодо відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики, наданий Державною регуляторною службою України на проект оскаржуваного рішення від 19.01.2022, отриманий відповідачем 28.01.2022, за яким, проект рішення не узгоджується з вимогами статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, з принципами доцільності - обґрунтована необхідність запровадження державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми. Загальна підсумкова оцінка: не відповідає; всупереч нормам ст. 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідач не направив проект регуляторного акту на доопрацювання, і, відповідно, на повторне погодження до уповноваженого органу; позивач вважає, що відповідач порушив порядок розробки і прийняття регуляторного акту без обов`язкового дотримання вимог Закону, всупереч висновку уповноваженого органу при цьому прийняв неправомірне рішення, яке не відповідає нормам Законів та підзаконних актів, дотримання яких є необхідним для врегулювання відповідних господарських відносин, що призвело до порушення прав та законних інтересів підприємців, які працюють/або планують працювати в цьому сегменті ринку.

Наведене і стало підставою для звернення до суду з даним позовом.

При вирішенні спору, суд виходить з наступного.

Відповідно до норм ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачено, що суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів зокрема, є органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

Відповідно до норм ч. 3, 4 ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» № 2807-ІV, до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

Згідно змісту п. 44 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Так, ч. 2 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачено, що виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом), крім питань, зазначених у частині першій цієї статті, вирішуються такі питання: визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах; встановлення нормативів централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста.

Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244.

Порядок визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та не забороняє органам місцевого самоврядування регулювати розміщення тимчасових споруд з урахуванням особливостей відповідних населених пунктів.

Як вбачається з оскаржуваного рішення, останнє розроблено з метою вдосконалення користування окремими елементами благоустрою для розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в м. Бровари, на виконання Закону України «Про благоустрій населених пунктів», наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, Правил благоустрою міста Броварської міської територіальної громади, затверджених рішенням Броварської міської ради від 30.05.2019.

Суд звертає увагу, що оскаржуваним рішенням прийнято загальні вимоги до встановлення та експлуатації та утримання тимчасових споруд, порядок утримання об`єктів, порядок контролю за благоустроєм та утриманням території на якій встановлений об`єкт.

Тож, Броварська міська рада, як орган місцевого самоврядування, наділений повноваженнями приймати рішення, якими регулюються правовідносини, пов`язані із реалізацією права тимчасового користування елементами благоустрою, водночас, у разі якщо таке рішення не суперечить іншим нормативно-правовим актам/законодавству України.

Згідно з ч. 12 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до положень ч. 1 ст. 33 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у разі внесення на розгляд сесії ради проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу відповідальна постійна комісія приймає рішення про направлення проекту регуляторного акта на доопрацювання органу чи особі, яка внесла цей проект.

Згідно з ч. 2 ст. 33 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», за мотивованим поданням депутата ради, постійної комісії ради, голови районної або обласної ради відповідальна постійна комісія може прийняти рішення про забезпечення підготовки в порядку, встановленому частинами другою та третьою статті 34 цього Закону, експертного висновку щодо регуляторного впливу проекту регуляторного акта, внесеного цим депутатом ради, постійною комісією ради, головою районної або обласної ради. У цьому разі аналіз регуляторного впливу не готується, а експертний висновок щодо регуляторного впливу готується відповідно до вимог статті 8 цього Закону.

Нормами ч. 2 ст. 35 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», визначено, що за рішенням сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради або відповідальної постійної комісії відповідної ради: оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради; можуть повторно оприлюднюватися проекти регуляторних актів, які оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради.

Відповідно до ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Суд звертає увагу на те, що проект рішення «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд на території Броварської міської територіальної громади» пройшов процедури, передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», в тому числі, наявний аналіз регуляторного впливу та його оприлюднення.

Доводи сторони позивача про те, що відповідач не мав наміру дотримуватись обов`язкових правових норм при розробці та прийняттю оскаржуваного акту, спростовуються повідомленням про оприлюднення проекту рішення Броварської міської ради Броварського району Київської області "Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд на території Броварської міської територіальної громади", наявністю аналізу регуляторного впливу до проекту рішення та проведенням Тесту малого підприємництва (М-тест), які були розміщені на офіційному веб-порталі Броварської міської ради Броварського району Київської області.

Відтак, суд висновує, що проект спірного рішення був належним чином опублікований та наданий аналіз регуляторного впливу оскаржуваного рішення.

Згідно з приписами ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Зі змісту наведених норм слідує, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»); (д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Суд констатує, що доводи позивача не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача, позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Також, позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади/громадського контролю, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення.

Суд з даного приводу наголошує на тому, що з наведеного слідує не відсутність права позивача на звернення до суду з даним позовом, який дійсно є частиною громадського суспільства, а отже, наділений правом оскаржувати рішення, які зачіпають інтереси невизначеного кола осіб, тому, доводи відповідача щодо відсутності у позивача права на звернення до суду з цим позовом є безпідставними та не приймаються судом. При цьому, суд вважає, що позивач, вказуючи лише на порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, не навів у чому саме полягає негативний вплив оскаржуваного рішення на інтереси територіальної громади/суб`єктів господарювання, не вказав які саме його приписи не узгоджуються з нормами законодавства, водночас, безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Встановлення під час розгляду спору в суді по суті відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача, є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову, в поєднанні з тим, що позивач не навів жодного посилання на невідповідність встановлених рішенням правил вимогам Законів України, а зазначення про процедурні порушення, у даному випадку, не є достатньою підставою для скасування такого рішення, адже підставами для скасування таких рішень є не будь-які процедурні порушення, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків та, відповідно, на обґрунтованість і законність прийнятого рішення.

Посилання позивача на неврахування відповідачем у оскаржуваному рішення поданих громадською організацією пропозицій та зауважень до проекту рішення, не може однозначно вказувати на те, що відповідач мав обов`язок їх враховувати, без надання доказів того, що неприйняття таких пропозицій та зауважень, є порушенням з боку відповідача норм законодавства України, чого у даному випадку, позивачем не було доведено, а лише здійснено посилання на неврахування зауважень/пропозицій. За результатами розгляду пропозицій/зауважень, розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Тож, за висновками суду, спірний акт був прийнятий відповідачем в межах його повноважень, з дотриманням визначеної законодавством процедури попереднього оприлюднення його проекту, отримання висновку щодо регуляторного акта.

Суд вважає, що доводи позивача про порушення процедури прийняття оскаржуваного акта та порушення прав позивача його прийняттям, без доведення реального порушення прав позивача цим рішенням, не може свідчити про обґрунтованість позовних вимог та доводити порушення (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно з ч. 1 ст. 9, ст. 72, ч. ч. 1, 2, 5 ст. 77 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно з ч. 1 ст. 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Гарантоване статтею 55 Конституції України, і конкретизоване у законах України право на судовий захист, передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, лише посилання позивача на порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень, не є достатньою підставою для скасування акта, прийняття якого лежить у площині компетенції відповідача, як органу місцевого самоврядування.

За наслідком розгляду даного спору, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги не знайшли свого підтвердження під час розгляду спору, а тому, задоволенню не підлягають. Інші доводи не спростовують викладеного та не доводять протилежного.

Судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 77, 90, 241-247, 255, 293, 295-297 КАС України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову Громадської організації «Комітет громадського самоврядування Київської області» до Броварської міської ради Київської області про визнання протиправним та нечинним рішення відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Головенко О.Д.