Постанова

від 07.09.2023 по справі 240/10087/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 240/10087/19

провадження № К/9901/11887/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом Громадської організації "Ветерани повітряно-десантних військ, Союз десантників Житомирської області" до Житомирської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Житомирської обласної державної адміністрації на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2020 року (у складі Головуючої судді Єфіменко О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року (у складі колегії: Головуючого судді: Курка О.П., суддів: Білої Л.М. Гонтарука В. М.) у справі № 240/10087/19,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Громадська організація «Ветерани повітряно-десантних військ, Союз десантників Житомирської області» (далі - позивач) звернулась до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Житомирської обласної державної адміністрації (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 02.08.2019 №283 «Про затвердження складу громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації».

2. В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що оскаржуване розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення, чим були порушені права громадської організації щодо взяття участі у роботі громадської ради у порядку, визначеному законодавством, зокрема, відповідачем не було дотримано процедуру підготовки до установчих зборів та обрання складу громадської ради.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року, позов задоволено.

4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що факт порушення вимог чинного законодавства з підготовки до проведення установчих зборів знайшов своє підтвердження під час розгляду вказаної справи, що призвело до прийняття відповідачем протиправного рішення.

5. Так, як зазначали суди попередніх інстанцій, в даному випадку існував спір щодо формування складу громадської ради, що у свою чергу, відповідно п.16 Положення (Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації) унеможливлювало, на підставі протоколу установчих зборів або результатів рейтингового електронного голосування, затвердити склад громадської ради, у строк, що не перевищує 30 календарних днів з дати проведення установчих зборів.

6. Суди попередніх інстанцій зауважували, що згідно приписів Положення, кількісний склад громадської ради не може становити більше ніж 35 осіб; водночас, зі змісту листа Житомирської обласної державної адміністрації №50\205\27-19\ЗПІ від 23.07.2019 встановлено, що кількість бюлетенів, які були заповнені кандидатами до складу громадської ради, що брали участь в установчих зборах для формування громадської ради 11.07.2019 з позначками біля прізвищ, імен, по батькові обраних кандидатів менше 35 та становило 27, що є порушенням процедури голосування, яким здійснювалося формування громадської ради, оскільки кожен кандидат мав обрати саме 35 осіб, що відповідає визначеному кількісному складу громадської ради.

7. Суд апеляційної інстанції вважав безпідставними доводи відповідача про те, що у відповідності до пункту 8 Типового положення за 60 днів до визначеної дати проведення установчих зборів була утворена ініціативна група, оскільки облдержадміністрацією не була визначена дата проведення установчих зборів, що підтверджується листом заступника голови адміністрації від 25.06.2019 № ф/178/27-19/ЗТІ та копією оголошення від 15.05.2019.

Короткий зміст вимог касаційної скарги, відзиву на неї та додаткових пояснень

8. Не погодившись із прийнятими судовими рішеннями у цій справі, Житомирська обласна державна адміністрація звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.12.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2020 у справі 240/6344/19 скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

9. Подаючи уточнену касаційну скаргу на виконання вимог ухвали Суду про залишення касаційної скарги без руху, в обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник зазначив пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу).

10. Відповідач зазначає, що суди прийняли рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, а саме без представників інститутів громадянського суспільства - членів Громадської ради. На переконання відповідача, оскаржувані судові рішення безпосередньо впливають на права інститутів громадянського суспільства - членів громадської ради на участь у формуванні та реалізації державної, регіональної політики. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб, на переконання скаржника, є порушення конституційного права на судовий захист.

11. До Верховного Суду від Громадської організації "Ветерани повітряно-десантних військ, Союз десантників Житомирської області" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12. Касаційна скарга Житомирської обласної державної адміністрації до Верховного Суду надійшла 30 квітня 2020 року.

13. Протоколом автоматизованого розподілу справ між суддями від 30 квітня 2020 року визначено склад суду: Шишов О.О. (головуючий суддя), судді Дашутін І.В., Яковенко М.М.

14. Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2020 року касаційну скаргу залишено без руху для подання до касаційного суду виправленої касаційної скарги із зазначенням підстав касаційного оскарження.

15. Ухвалою Верховного Суду від 02 липня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Житомирської обласної державної адміністрації на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року у справі №240/10087/19.

16. Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2020 року заяву Голови громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації Волинець Наталії Іванівни про приєднання до касаційної скарги залишено без руху з підстав несплати судового збору за подання даної заяви, а ухвалою Суду від 23 листопада 2020 року таку заяву повернуто заявнику.

17. Ухвалою Верховного Суду від 06.09.2023 відмовлено у задоволенні клопотання Житомирської обласної державної адміністрації про зупинення дії постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2020 у справі 240/6344/19.

18. Іншою ухвалою Верховного Суду від 06.09.2023 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14.05.2019 головою Житомирської обласної державної адміністрації винесено розпорядження "Про ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації" за №177.

20. 11.07.2019 відбулися установчі збори з формування Громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації, на яких погоджено список представників ІГС, які за результатами рейтингового голосування увійшли до складу громадської ради при Житомирській обласні державній адміністрації, про що свідчить протокол №1 від 11.07.2019 та відомості результатів голосування під час голосування.

21. В подальшому, 02.08.2019 головою Житомирської обласної державної адміністрації винесено розпорядження "Про затвердження складу громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації" №283 від 02.08.2019.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

26. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

27. Відповідно до пункту четвертого частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо: суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

28. В первинно заявленій касаційній скарзі відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій не було досліджено та не враховано думки інших інститутів громадянського суспільства, які брали участь в установчих зборах з формування Громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації, та даний факт має суттєве значення у справі, оскільки лише одна громадська організація оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень та хоче поставити під сумнів волевиявлення 53 осіб - представників інститутів громадянського суспільства.

29. В подальшому, в уточненій касаційній скарзі, подібні доводи лягли в основу підстав касаційного оскарження за пунктом 4 частини 4 статті 328 КАС України.

30. Відтак, виходячи з меж, передбачених статтею 341 КАС України, Верховному Суду у цьому касаційному провадженні, необхідно встановити, чи мало місце порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд, як це передбачено положеннями пункту 4 частини 4 статті 353 КАС України.

31. Так, учасниками справи є сторони, треті особи (частина 1 статті 43 КАС України), водночас, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач (частина 1 статті 46 КАС України).

32. Відповідно до частини 5 статті 48 КАС України під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.

33. Правовий інститут третіх осіб в адміністративному судочинстві врегульовано нормами статей 49-51 КАС України.

34. Відповідно до частини 1 статті 49 КАС України треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, можуть вступити у справу до закінчення підготовчого провадження або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, пред`явивши позов до однієї або декількох сторін. Задоволення позову таких осіб має повністю або частково виключати задоволення вимог позивача до відповідача. У разі вступу третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, розгляд адміністративної справи за клопотанням учасника справи починається спочатку.

35. Частини 2 статті 49 КАС України визначає, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

36. Про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи (частина 5 статті 49 КАС України).

37. З аналізу наведених положень процесуального закону слідує, що вирішення питання про залучення до участі в справі відповідача, співвідповідача чи третьої особи належить до повноважень суду першої інстанції.

38. Повертаючись до матеріалів даної справи, як видно зі змісту позовної заяви, у ній не міститься вимог щодо залучення до інших учасників справи, а при відкритті провадження у справі, суд першої інстанції вказаного питання не вирішував.

39. Слід врахувати, що відповідно до частини 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

40. Окрім того, як підтверджується матеріалами справи, відповідачем під час розгляду справи в суді першої інстанції питання долучення до участі в справі третіх осіб чи співвідповідача, перед судом не ставилось. Звертаючись до суду апеляційної інстанції такі доводи також не були зазначені в апеляційній скарзі.

41. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 № 353 внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики", якою затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі - Положення).

42. Згідно з вимогами пункту 1 Положення громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної, регіональної політики.

43. Таким чином, з огляду на правовий статус Громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації, рішення щодо прав членів якої, на переконання скаржника, прийнято судами попередніх інстанцій, відповідач не був обмежений ініціювати питання про долучення інших осіб для участі у справі під час розгляду справи в суді першої інстанції. Позаяк, будучи належним чином обізнаним щодо розгляду цієї справи в Житомирському окружному адміністративному суді, уповноважені особи відповідача могли, як повідомити відповідних членів Громадської ради про розгляд цієї справи, так і заявити відповідне клопотання в суд першої інстанції.

44. Більше того, доводи касаційної скарги не містять конкретики в частині, що стосується визначення кола осіб, щодо прав яких було прийняті судові рішення.

45. Так, у змісті касаційної скарги йдеться про «інші інститути, які брали участь в установчих зборах з формування Громадської ради», « 53 особи - представників інститутів громадянського суспільства» та інші.

46. За таких обставин, колегія суддів не вбачає порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального прави в частині визначення суб`єктного складу сторін у цій справі.

47. А тому, Верховний Суд не встановив порушення норм процесуального права, яке б зумовило обов`язкове скасування оскаржуваних судових рішень із направленням справи на новий судовий розгляд.

48. Відповідно до частин 1-4 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

49. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

50. Враховуючи наведене, оцінивши за матеріалами справи доводи і вимоги касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновків, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

51. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються

Керуючись статтями 2, 9, 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Житомирської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.

2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року у справі № 240/10087/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду