Постанова

від 01.04.2020 по справі 240/10087/19

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/10087/19

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Єфіменко О.В.

Суддя-доповідач - Курко О. П.

01 квітня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Курка О. П.

суддів: Білої Л.М. Гонтарука В. М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Житомирської обласної державної адміністрації на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року (м. Житомир) у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Ветерани повітряно-десантних військ, Союз десантників Житомирської області" до Житомирської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

в серпні 2019 року Громадська організація "Ветерани повітряно-десантних військ, Союз десантників Житомирської області" звернулась до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Житомирської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року позов задоволено, а саме: визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 02.08.2019 №283 "Про затвердження складу громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації"; стягнуто на користь Громадської організації "Ветерани повітряно-десантних військ, Союз десантників Житомирської області" за рахунок бюджетних асигнувань Житомирської обласної державної адміністрації сплачений судовий збір в розмірі 1921 грн.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Так, відповідачем зазначено, що облдержадміністрація, яка діє відповідно до положень Закону України "Про місцеві державні адміністрації" не наділена повноваженнями втручатися у діяльність громадських об`єднань, у тому числі впливати на їх ініціативу і волевиявлення. Одночасно зазначає, що відповідачем видано розпорядження тво голови облдержадміністрації №283 від 02.08.2019 "Про затвердження складу громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації" у зв`язку із відсутністю зауважень і скарг під час проведення установчих зборів інститутів громадянського суспільства, на підставі протоколу установчих зборів кандидатів громадських об`єднань.

Сторони в судове засідання не з`явилися, хоча про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 205 КАС України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що 14.05.2019 головою Житомирської обласної державної адміністрації винесено розпорядження "Про ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації" за №177.

11.07.2019 відбулися установчі збори з формування Громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації, на яких погоджено список представників ІГС, які за результатами рейтингового голосування увійшли до складу громадської ради при Житомирській обласні державній адміністрації, про що свідчить протокол №1 від 11.07.2019 та відомості результатів голосування під час голосування (а.с.40-50) .

В подальшому, 02.08.2019 головою Житомирської обласної державної адміністрації винесено розпорядження "Про затвердження складу громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації" №283 від 02.08.2019.

Позивач вважаючи, протиправним вищевказане розпорядження звернувся до суду із даним позовом.

Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що факт порушення вимог чинного законодавства з підготовки до проведення установчих зборів знайшов своє підтвердження під час розгляду вказаної справи, що призвело до прийняття відповідачем протиправного рішення.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору, виходячи з наступного.

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України "Про місцеві державні адміністрації" № 586-ХІV від 09.04.1999 (далі - Закон № 586-ХІV).

Згідно вимог ч.2 ст. 41 Закону № 586-ХІV голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Частиною 3ст. 43 вищевказаного Закону визначено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Постановою Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 № 353 внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики", якою затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі - Положення).

Згідно з вимогами п. 1 Положення громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної, регіональної політики.

Відповідно до вимог п. 2 згадуваного Положення у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення.

Положення про громадську раду та зміни до нього розробляються органом виконавчої влади, при якому її утворено (далі - орган виконавчої влади), разом з громадською радою і затверджуються органом виконавчої влади.

У Положенні про громадську раду додатково можуть визначатися особливості організації роботи громадської ради, зокрема організаційні форми її роботи, участі членів громадської ради та залучених осіб у виконанні завдань громадської ради, організації її засідань тощо, якщо вони не суперечать нормам Типового положення.

Положення про громадську раду оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади протягом трьох робочих днів з дати його затвердження.

Відповідно до абз.1-2 п.6 Положення до складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських об`єднань, релігійних, благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об`єднань, асоціацій, організацій роботодавців та їх об`єднань, засобів масової інформації (далі - інститути громадянського суспільства), які зареєстровані в установленому порядку.

До складу громадської ради при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади можуть бути обрані представники інститутів громадянського суспільства, які не менше шести місяців до дати оприлюднення органом виконавчої влади повідомлення про формування складу громадської ради провадять свою діяльність, реалізують свої проекти у сфері, пов`язаній з діяльністю відповідного органу виконавчої влади, що підтверджується інформацією про результати діяльності інституту громадянського суспільства, та в статуті (положенні) яких визначені відповідні цілі і завдання діяльності

До складу громадської ради можуть бути обрані представники інститутів громадянського суспільства, які є фахівцями у відповідних сферах, що підтверджується наявністю відповідної освіти, наукового ступеня, публікацій, досліджень, а також інформацією про участь у реалізації проектів не менш як за 12 місяців до дати оприлюднення органом виконавчої влади повідомлення про формування складу громадської ради (абз.5 п.6 Положення).

Інститут громадянського суспільства незалежно від своєї організаційної структури та наявності місцевих осередків (відокремлених підрозділів, філій, представництв, місцевих організацій тощо) для участі в установчих зборах або рейтинговому електронному голосуванні делегує одного представника, який одночасно є кандидатом на обрання до складу громадської ради. Пов`язані інститути громадянського суспільства (два і більше інститути громадянського суспільства мають одного і того ж керівника чи спільних членів керівних органів тощо) не можуть делегувати своїх представників до складу однієї громадської ради (абз.6 п.6 Положення).

Згідно з п.7 цього ж Положення передбачено, що склад громадської ради може формуватися шляхом рейтингового голосування на установчих зборах або рейтингового електронного голосування. Рішення про спосіб формування складу громадської ради приймається органом виконавчої влади.

Кількісний склад громадської ради визначається утвореною органом виконавчої влади відповідно до пункту 8 цього Типового положення ініціативною групою та не може становити більше ніж 35 осіб.

В свою чергу, пунктом 8 Положення визначено, що для формування складу громадської ради орган виконавчої влади не пізніше ніж за 60 календарних днів до визначеної дати проведення установчих зборів або рейтингового електронного голосування утворює ініціативну групу.

Абзацами 2-4 пункту 8 Положення, передбачено, що якщо при органі виконавчої влади вже утворена громадська рада і її повноваження не були припинені достроково, ініціативна група утворюється органом виконавчої влади не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень.

Персональний склад ініціативної групи визначається органом виконавчої влади з урахуванням пропозицій представників інститутів громадянського суспільства.

Кількісний склад ініціативної групи не може становити більше ніж вісім осіб і формується на паритетних засадах з представників органу виконавчої влади та представників інститутів громадянського суспільства.

Приписами абзаців 7-12 пункту 8 Положення визначено, що формою роботи ініціативної групи є засідання. Засідання ініціативної групи є правомочним за умови присутності на ньому більше ніж половини членів ініціативної групи.

Голова та секретар ініціативної групи обираються на першому засіданні з числа її членів відкритим голосуванням.

Засідання ініціативної групи веде голова, а у разі його відсутності - секретар ініціативної групи.

Рішення ініціативної групи приймаються шляхом відкритого голосування більшістю голосів від числа присутніх на засіданні членів ініціативної групи. У разі рівного розподілу голосів під час голосування вирішальним для прийняття рішення є голос голови ініціативної групи.

Засідання ініціативної групи проводяться відкрито.

Повноваження ініціативної групи припиняються з дня затвердження органом виконавчої влади складу громадської ради.

Таким чином, вибори громадської ради при міністерстві юстиції, іншому центральному органі виконавчої влади повинні здійснюватися з урахуванням вимог оновленого Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві та Севастополі державній адміністрації та повинні бути проведені з чітким дотриманням вимог вказаного положення.

Надаючи оцінку доводам позивача про порушення вимог чинного законодавства з підготовки до проведення установчих зборів, судова колегія зазначає наступне.

Як вже зазначалося, головою Житомирської обласної державної адміністрації винесено розпорядження "Про ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації" №177 від 14.05.2019, яким було оголошено склад ініціативної групи в кількості восьми осіб, а саме: ОСОБА_1 (член Міжнародної громадської організації Українська секція Міжнародної Поліцейської Асоціації (за згодою); Громова О.О. (голова громадської організації "Захист та справедливість" (за згодою); Краснобокий Г.В. (член Всеукраїнської громадської організації "Спілка громадських організацій України "Народна рада"); ОСОБА_2 (начальник відділу комунікацій з громадськістю управління інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю облдержадміністрації); Романчук ОСОБА_3 (головний спеціаліст відділу нормативно-правової роботи юридичного управління апарату облдержадміністрації); Федірко А ОСОБА_4 В ОСОБА_4 (голова громадської організації "Народний контроль" (за згодою); Шевчук М.Ю. (заступник начальника відділу комунікацій з громадськістю управління інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю облдержадміністрації); Юхимович О.С. (головний спеціаліст відділу комунікацій з громадськістю управління інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю облдержадміністрації).

15.05.2019 головою ініціативної групи був обраний - ОСОБА_5 , а секретарем Герасимчук Т.А. Вказане розпорядження було опубліковане на сайті 15.05.2019.

27.05.2019 до Житомирської обласної державної адміністрації надійшло звернення представників громадських організацій, яким голові Житомирської обласної державної адміністрації запропоновано скасувати розпорядження №177; створити за участю представників громадської організації, науковців, спеціалістів та відповідних посадових осіб робочу групу по підготовці регулюючих документів для формування нового складу громадської ради та проведення установчих зборів або рейтингового електронного голосування; затвердити підготовлені документи, визначити дату проведення установчих зборів або рейтингового електронного голосування та здійснити відповідні заходи для їх проведення (а.с.51-53).

Разом з тим, 03.06.2019 представниками громадських організацій надіслано голові Житомирської обласної державної адміністрації проекти документів: розпорядження голови облдержадміністрації "Про заходи формування громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації"; положення про рейтингове голосування на установчих зборах щодо формування громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації для їх врахування при проведенні заходів формування громадської ради та залучення їх представників до розроблення відповідних нормативно-правових актів.

В листі-відповіді Житомирської обласної державної адміністрації №6709-Ко6709/10 на колективне звернення від 27.05.2019 інститутів громадянського суспільства повідомлено про відсутність підстав для його скасування, вказано, що розпорядження №177 від 14.05.2019 розроблене та затверджено згідно чинного законодавства (а.с.60).

Також, за результатами розгляду колективного звернення від 27.05.2019 щодо надання підготовлених та поданих проектів документів стосовно утворення громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації відповідачем повідомлено про те, що після проведення установчих зборів та формування громадської ради буде розроблено та затверджено Положення про громадську раду, а у разі відповідності поданих документів чинному законодавству, вони будуть враховані під час розробки вказаних Положень.

11.07.2019 відбулися установчі збори з формування Громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації, на яких погоджено список представників ІГС, які за результатами рейтингового голосування увійшли до складу громадської ради при Житомирській обласні державній адміністрації, про що свідчить протокол №1 від 11.07.2019 та відомості результатів голосування під час голосування (а.с.40-50) .

Представники громадських організацій, вважаючи розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації "Про ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Житомирській обласній державній адміністрації" №177 від 14.05.2019 таким, що винесено без будь-яких правових підстав, у зв`язку із чим, з даного приводу, неодноразово листами від 23.07.2019, від 30.07.2019 та 14.08.2019 (а.с. 62-66) зверталися до Житомирської обласної державної адміністрації щодо порушення законодавства під час формування громадської ради при облдержадміністрації.

Відповідно до п.16 Положення орган виконавчої влади на підставі протоколу установчих зборів або результатів рейтингового електронного голосування затверджує склад громадської ради у строк, що не перевищує 30 календарних днів з дати проведення установчих зборів, рейтингового електронного голосування (за умови відсутності спорів щодо формування складу громадської ради). Орган виконавчої влади оприлюднює склад громадської ради на своєму офіційному веб-сайті протягом трьох робочих днів з дати затвердження.

Отже, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції, що в даному випадку існував спір щодо формування складу громадської ради, що у свою чергу, відповідно п.16 Положення унеможливлювало, на підставі протоколу установчих зборів або результатів рейтингового електронного голосування, затвердити склад громадської ради, у строк, що не перевищує 30 календарних днів з дати проведення установчих зборів.

При цьому, п.13 Положення визначено, що формування громадської ради на установчих зборах здійснюється шляхом рейтингового голосування за внесених інститутами громадянського суспільства кандидатів до складу громадської ради, які особисто присутні на установчих зборах.

Під час проведення установчих зборів, які відкриває уповноважений представник ініціативної групи, відкритим голосуванням з числа кандидатів до складу громадської ради обираються члени лічильної комісії, голова зборів, секретар, заслуховується інформація уповноваженого представника ініціативної групи щодо підготовки установчих зборів, а також обирається склад громадської ради.

Рейтингове голосування здійснюється шляхом письмового заповнення учасником установчих зборів бюлетенів для голосування, виготовлення яких забезпечується органом виконавчої влади.

У бюлетені зазначаються в алфавітному порядку прізвища, імена, по батькові всіх кандидатів до складу громадської ради, допущених до участі в установчих зборах, а також найменування інституту громадянського суспільства, який вони представляють. Бюлетень заповнюється шляхом обов`язкового проставлення учасником установчих зборів позначок біля прізвищ, імен, по батькові обраних кандидатів до складу громадської ради у кількості, що відповідає визначеному кількісному складу громадської ради. Бюлетень, заповнений з порушенням зазначених вимог, вважається недійсним.

Участь у голосуванні за довіреністю не допускається.

Підрахунок голосів здійснюється лічильною комісією відкрито у присутності учасників установчих зборів.

Рішення установчих зборів оформляється протоколом, який складається протягом трьох робочих днів з дати їх проведення, підписується головою та секретарем установчих зборів і подається органу виконавчої влади.

Орган виконавчої влади оприлюднює протокол установчих зборів на своєму офіційному веб-сайті протягом трьох робочих днів з дати його надходження.

Відтак, як свідчать вищевикладені приписи Положення, кількісний склад громадської ради не може становити більше ніж 35 осіб.

Водночас, зі змісту листа Житомирської обласної державної адміністрації №50\205\27-19\ЗПІ від 23.07.2019 (а.с.38) встановлено, що кількість бюлетенів, які були заповнені кандидатами до складу громадської ради, що брали участь в установчих зборах для формування громадської ради 11.07.2019 з позначками біля прізвищ, імен, по батькові обраних кандидатів менше 35 та становило 27, що є порушенням процедури голосування, яким здійснювалося формування громадської ради, оскільки кожен кандидат мав обрати саме 35 осіб, що відповідає визначеному кількісному складу громадської ради.

Таким чином, факт порушення вимог чинного законодавства з підготовки до проведення установчих зборів знайшов своє підтвердження під час розгляду вказаної справи, що призвело до прийняття відповідачем протиправного рішення.

Судова колегія вважає безпідставними доводи апелянта про те, що у відповідності до пункту 8 Типового положення за 60 днів до визначеної дати проведення установчих зборів була утворена ініціативна група, оскільки облдержадміністрацією не була визначена дата проведення установчих зборів, що підтверджується листом заступника голови адміністрації від 25.06.2019 р. № ф/178/27-19/ЗТІ та копією оголошення від 15.05.2019 р.

Стосовно посилання відповідача на наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду, то колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правомірно відповідно до ч.2 ст.204 Кодексу адміністративного судочинства України залишено вказане клопотання без розгляду, як таке, що без поважних причин не було заявлене в підготовчому засіданні.

Оцінюючи позицію апелянта, колегія суддів вважає, що обставини, наведені в апеляційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного рішення, у апеляційній скарзі не зазначено.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Житомирської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 03 квітня 2020 року.

Головуючий Курко О. П. Судді Біла Л.М. Гонтарук В. М.