Постанова

від 25.09.2023 по справі 420/15079/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 420/15079/20

провадження № К/990/1618/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року (суддя Танцюра К.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (головуючий суддя Семенюк Г.В., судді Шевчук О.А., Турецька І.О.)

у справі №420/15079/20

за позовом Приватного підприємства "Ролисфиш"

до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Холод - Сервіс", Приватне підприємство "Калкан", Громадська організація "Рибалки Дністра та Дністровського лиману"

про скасування наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2020 року Приватне підприємство "Ролисфиш" звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Холод - Сервіс", Приватне підприємство "Калкан", Громадська організація "Рибалки Дністра та Дністровського лиману" (залучено до участі у справі ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року), у якому просило скасувати наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03 грудня 2020 року №334 "Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта".

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року, яке було залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року, позов задоволено повністю.

3. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 28 березня 2019 року Державним агентством рибного господарства України було погоджено Режим рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області, який 18 жовтня 2018 року погоджено Управлінням державного агентства рибного господарства у Одеській області, користувачем якого визначено Приватне підприємство «Ролисфиш». Термін дії вказаного Режиму - з 29 березня 2019 року по 31 грудня 2028 року.

5. Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03 грудня 2020 року № 334 «Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта», відповідно до пункту 17 Тимчасового порядку реалізації експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2019 року № 1138, враховуючи подання Державного агентства рибного господарства України від 16 листопада 2020 року №1-4.1-5/6836-20 на скасування Режиму рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області, скасовано Режим рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області.

6. Не погоджуючись із вказаним вище наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03 грудня 2020 року № 334 «Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта», позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03 грудня 2020 року № 334 "Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта" прийнято на підставі Тимчасового порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2019 року № 1138 (далі - Тимчасовий порядок № 1138), який не поширюється на спірні правовідносини, неуповноваженим органом та з підстав, що не передбачені Інструкцією про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженого Наказом Державного комітет рибного господарства України 15 січня 2008 року № 4 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 28 січня 2008 року за N 64/14755 (далі - Інструкція № 4) (відсутність факту неодноразовості допущення позивачем порушень).

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у спірних правовідносинах. Наголошує на тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано частину першу статті 58 Конституції України, внаслідок чого помилково визначено нормативно-правовий акт, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

9. За посиланням скаржника, суди зробили необґрунтований висновок про те, що Тимчасовий порядок № 1138 поширюється на правовідносини, які виникли з 31 грудня 2019 року та не поширюється на спірні правовідносини, зважаючи на те, що після набрання чинності вказаним Тимчасовим порядком, наказом Управління Державного агентства рибного господарства у Одеській області від 05 березня 2020 року № 94 анульовано дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) на верхню частину Дністровського лиману від 28 грудня 2019 року № 36.4-47/31-19, виданий Приватному підприємству «Ролисфиш». Наказом Міндовкілля від 03 грудня 2020 року №334 скасовано Режим рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману. Також відповідач вважає, що оскільки предмети регулювання Тимчасового порядку № 1138 та Інструкції № 4 є тотожними, то дія норм Тимчасового порядку № 1138 поширюється на спірні правовідносини.

10. У касаційній скарзі зазначено, що судами попередніх інстанцій зроблено необґрунтовані висновки, що оскаржуваний наказ прийнято неуповноваженим органом та з підстав, що не передбачені Інструкцією № 4, оскільки оскаржуваний наказ Міндовкіллям було прийнято на підставі подання Держрибагентства від 16 листопада 2020 року № 1-4.1-5/6836-20, що узгоджувалося з пунктами 15-17 Тимчасового порядку №1138.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

12. Відповідно до статті 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта - установлена на відповідний термін сукупність вимог, умов та заходів щодо обсягів робіт з відтворення водних біоресурсів за їх віковими та видовими характеристиками, строків лову, типів і кількості знарядь та засобів лову, обсягів вилучення, регламентації любительського і спортивного рибальства, ощадливого використання водних біоресурсів рибогосподарського водного об`єкта (його частини).

13. Порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, погодження режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкту регламентується Інструкцією № 4, розробленою, зокрема, відповідно до законів України «Про тваринний світ», «Про виключну (морську) економічну зону України», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».

14. Пункт 1.1 Інструкції № 4 визначає, що штучне розведення, вирощування водних живих ресурсів, їх використання здійснюються з метою підвищення рибопродуктивності рибогосподарських водних об`єктів (їх ділянок) шляхом спрямованого формування видового складу (відтворення риб та інших водних живих ресурсів) та запасів водних живих ресурсів без скидання води з цих об`єктів з метою їх вилову.

15. Відповідно до пункту 2.3 Інструкції № 4 режим погоджується територіальним органом рибоохорони, у зоні якого здійснюватимуть діяльність, та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України протягом місяця з дня його отримання.

16. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що спеціальне використання водних біоресурсів фізичними та юридичними особами державної та комунальної власності може здійснюватися на умовах оренди, постійного або тимчасового користування. При цьому вимоги такого користування можуть визначатися режимом рибогосподарської експлуатації водного об`єкта.

17. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 22 листопада 2018 року у справі № 806/449/15, від 16 травня 2019 року у справі № 806/3184/18, від 19 листопада 2019 року у справі № 806/1350/15, від 29 квітня 2020 року у справі №802/1145/17-а.

18. Інструкцією № 4 визначено два види негативних наслідків для користувача у разі порушення суб`єктом господарювання вимог Інструкції № 4 або режиму, а саме: тимчасове призупинення режиму за вчинене порушення і скасування режиму за неодноразові порушення або невиконання припису. Вказаною Інструкцією передбачений виключний перелік підстав, за наявності яких Державне агентство водних ресурсів України може тимчасово зупинити чи скасувати режим водогосподарської експлуатації водойми.

19. При цьому подання про скасування режиму рибогосподарської експлуатації може подаватися Держрибагентством виключно з підстав неодноразового невиконання приписів або неодноразового порушення користувачем вимог цієї Інструкції або режиму. Неодноразовість полягає у систематичності невиконання користувачем приписів або порушенні вимог Інструкції або режиму; відповідні факти мають бути зафіксовані документально шляхом попереднього здійснення відповідного державного нагляду (контролю) та застосування заходів впливу до порушника, зокрема у формі винесення відповідного припису, що передбачено Інструкцією № 4.

20. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 29 січня 2019 року у справі № 804/4430/17.

21. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено, що 28 березня 2019 року Державним агентством рибного господарства України було погоджено Режим рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області.

22. Скасовано вказаний Режим Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України на підставі пункту 17 Тимчасового порядку №1138, який було прийнято 23 жовтня 2019 року. Однак, положення Інструкції № 4, постановою Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2019 року № 1138, скасовані не були.

23. Суди попередніх інстанцій вважали, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати приписи Інструкції №4, натомість Тимчасовий порядок №1138 не повинен застосовуватися.

24. Отже, ключовим правовим питанням у цій справі є: чи поширюється на спірні правовідносини щодо скасування Режиму рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області, Тимчасовий порядок №1138.

25. Зі змісту постанови Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2019 року № 1138 вбачається, що з метою запровадження інноваційних методів для державного управління у сфері рибного господарства та рибної промисловості, прозорого механізму продажу режимів рибогосподарської експлуатації водного об`єкта було затверджено:

Тимчасовий порядок реалізації експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах (за текстом Тимчасовий порядок №1138);

Тимчасовий порядок реалізації експериментального проекту із запровадження проведення аукціонів з продажу режимів рибогосподарської експлуатації водного об`єкта шляхом електронних торгів.

26. Згідно з пунктом 1 Тимчасового порядку №1138 цей Порядок визначає механізм реалізації експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах.

27. У пункті 3 Тимчасового порядку №1138 зазначено, що дія цього Порядку не поширюється на:

використання водних біоресурсів, які перебувають у межах ізольованих природних або штучно створених водних об`єктів, наданих у користування для потреб аквакультури;

використання водних біоресурсів, які перебувають у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду;

використання водних біоресурсів під час здійснення промислового рибальства.

28. За визначенням, наданим у статті 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» промислове рибальство (промисел) - вид спеціального використання водних біоресурсів (вилучення, приймання, переробка, зберігання, транспортування тощо, у тому числі постачання палива, води, тари, продовольства для функціонування риболовних суден та їх екіпажів) у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), у тому числі у водах, що знаходяться за межами юрисдикції України

29. Приписами частин 1 - 3 статті 31 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» встановлено, що правила промислового рибальства розробляються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, за басейновим принципом та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості.

Правилами промислового рибальства визначаються райони, способи і строки добування (вилову) водних біоресурсів, типи, розміри та кількість риболовних суден, знаряддя лову, їх кількість, допустимі до вилову розміри об`єктів промислу, вимоги щодо їх охорони, а також умови користування промисловими ділянками рибогосподарських водних об`єктів (їх частин), навантаження на кожний водний об`єкт за кількістю та потужністю риболовних суден.

З метою забезпечення охорони, раціонального використання окремих видів водних біоресурсів, а також для доповнення, уточнення або зміни зазначених правил можуть розроблятися режими промислу для окремих рибогосподарських водних об`єктів (їх частин). Режими промислу затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства.

30. Режимом рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області визначено обсяги вилучення водних живих ресурсів у тонах, промисловий розмір риб, повна характеристика знарядь і засобів лову, зазначено про необхідність дотримання, крім іншого Правил промислового рибальства.

31. Тобто, зміст погодженого Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта свідчить про використання позивачем водних біоресурсів саме під час здійснення промислового рибальства.

32. Зважаючи на викладене, а також на зміст пункту 3 Тимчасового порядку №1138, колегія суддів доходить висновку про те, що Тимчасовий порядок №1138 не поширюється на спірні правовідносини.

33. Отже, суди попередніх інстанцій вірно керувалися положеннями Інструкції №4 під час вирішення цього спору.

34. Доводи касаційної скарги вказаних висновків Верховного Суду не спростовують.

35. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

36. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

37. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі №420/15079/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб