Постанова

від 26.09.2023 по справі 560/9069/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/9069/23

Головуючий у 1-й інстанції: Петричкович А.І.

Суддя-доповідач: Сапальова Т.В.

26 вересня 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сапальової Т.В.

суддів: Ватаманюка Р.В. Капустинського М.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Летичівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2023 року у справі за адміністративним позовом Керівника Летичівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області до Відділу освіти, молоді та спорту Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області про визнання протиправною бездіяльністю та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

керівник Летичівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив:

1) визнати протиправною бездіяльність відділу освіти, молоді та спорту Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області щодо не нарахування та не виплати ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 випускникам Віньковецького ліцею Віньковецької селищної ради Хмельницької області, ОСОБА_5 випускнику Слобідко-Охрімовецької гімназії Віньковецької селищної ради Хмельницької області, ОСОБА_6 випускниці Дашковецького ліцею Віньковецької селищної ради Хмельницької області, ОСОБА_7 випускнику Зорянської гімназії Віньковецької селищної ради Хмельницької області, ОСОБА_8 випускниці Охрімовецького ліцею Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області, одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку з розміру, встановленого Законами України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", "Про Державний бюджет України на 2021 рік" та "Про Державний бюджет України на 2022 рік";

2) зобов`язати відділ освіти, молоді та спорту Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області нарахувати і виплатити:

ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , випускнику Слобідко-Охрімовецької гімназії Віньковецької селищної ради Хмельницької області, одноразову грошову допомогу, передбачену ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку з розміру, встановленого Законом України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» - у сумі не менше 13 308 грн; ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , випускнику Віньковецького ліцею Віньковецької селищної ради Хмельницької області, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , випускниці Віньковецького ліцею Віньковецької селищної ради Хмельницької області, ОСОБА_6 ІНФОРМАЦІЯ_4 , випускниці Дашковецького ліцею Віньковецької селищної ради Хмельницької області, ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , випускнику Зорянської гімназії Віньковецької селищної ради Хмельницької області, у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку з розміру, встановленого Законом України «Про Державний бюджет України на 2022 рік», тобто у сумі не менше 14 370 гривень, кожному; ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_7 , випускникам Віньковецького ліцею Віньковецької селищної ради Хмельницької області, ОСОБА_8 ІНФОРМАЦІЯ_8 , випускниці Охрімовецького ліцею Віньковецької селищної ради Хмельницької області у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку з розміру, встановленого Законом України «Про Державний бюджет України на 2022 рік», тобто у сумі не менше 15 708 гривень, кожному.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від06 червня 2023 року позовну заяву повернуто позивачу.

Не погоджуючись з рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відповідач не скористався правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу, що в силу ч.4 ст. 304 КАС України не перешкоджає розгляду справи.

19.09.2023 до суду надійшло клопотання представника відповідача про розгляд справи без його участі, в якому він зазначив, що підтримує вимоги апеляційної скарги та просить суд задовольнити її.

Сторони в судове засідання не з`явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до ч.2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи. З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.3-5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до п.10 ч.1 ст.3 ЗУ "Про прокуратуру" діяльність прокуратури ґрунтується на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

Згідно з ч.3 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Враховуючи зазначене, участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Вимоги ч.3 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" передбачають, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

В свою чергу, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Разом з цим, ч.1, 2 ст.12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначено, що безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей:

- бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом;

- оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини.

Згідно з п.3 Порядку № 866 безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Так, на виконання вимог законодавства Віньковецький відділ Летичівської окружної прокуратури своїм листом від 03.04.2023 №53/1-1277 вих-23 повідомив службу у справах дітей Віньковецької селищної ради про наявність підстав та необхідність захисту інтересів вищезазначених дітей, які позбавлені батьківського піклування та особи з їх числа.

У своїй відповіді від 07.04.2023 №51/2023 служба у справах дітей Віньковецької селищної ради повідомила, що не заперечує щодо наміру здійснення представництва у суді законних інтересів держави в особі служби у справах дітей Віньковецької селищної ради до Хмельницького окружного адміністративного суду.

Крім цього, служба у справах дітей Віньковецької селищної ради (лист від 03.03.2023 №35/2023) повідомила, що службою у справах дітей не вживались заходи претензійно-правового характеру, спрямовані на виплату вищевказаним випускникам навчальних закладів коштів одноразової допомоги (а.с.180).

Таким чином, орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах - служба у справах дітей Віньковецької селищної ради протягом розумного строку після того, як їй стало відомо про порушення інтересів держави у сфері забезпечення та охорони прав і свобод дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, заходів щодо захисту їх права на отримання одноразової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів не вжила, що дає прокурору підстави для звернення до суду з відповідним позовом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 вказала, що сам факт відсутності звернення до суду суб`єкта владних повноважень з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Враховуючи викладене вище, прокурором правомірно визначено позивача, а саме: орган уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування - службу у справах дітей Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області.

Звернення прокурора у цій справі має на меті забезпечення належної реалізації суб`єктом владних повноважень своїх зобов`язань у сфері захисту прав дітей, а саме найвразливішої категорії: дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, оскільки охорону дитинства визначено як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави і з метою забезпечення реалізації кожній дитині право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку, прав дітей на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист та встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дітей.

У даному випадку прокурор звернувся до суду з вказаним позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст. ст. 46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування.

Суд також враховує, що метою участі держави в особі відповідних органів у адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто вступаючи у такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті, в першу чергу, захист інтересів держави, територіальної громади, невизначеного кола осіб.

Крім того, у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 Верховний Суд наголосив, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

Отже, звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у надважливій сфері, як захист прав дітей, зокрема, вразливої категорії осіб: дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Таким чином, колегія суддів вважає, що у даній справі прокурор звернувся до суду із позовною заявою на виконання функцій, визначених Конституцією України, Законом України "Про прокуратуру" та з дотриманням положень КАС України.

Оцінюючи обґрунтованість вимог суду першої інстанції щодо сплати судового збору в розмірі 13420 грн колегія суддів враховує, що позивач звернувся до суду з позовними вимогами про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії щодо нарахування та виплати одноразової грошової допомоги на користь шістьох осіб. Водночас, зі змісту позовної заяви встановлено, що предмет позовних вимог становлять спірні правовідносини, які виникли за однакових умов та мають однаковий спосіб захисту.

За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції під час прийняття рішення про повернення позовної заяви неповно з`ясовано та не враховано обставини, що мають значення для вирішення питання про відкриття провадження у справі, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Керівника Летичівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області задовольнити.

Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2023 року у справі за адміністративним позовом Керівника Летичівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області до Відділу освіти, молоді та спорту Віньковецької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області про визнання протиправною бездіяльністю та зобов`язання вчинити дії скасувати.

Справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Сапальова Т.В. Судді Ватаманюк Р.В. Капустинський М.М.