Постанова

від 27.09.2023 по справі 400/2759/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 400/2759/21

касаційне провадження № К/9901/39203/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Бившевої Л.І.,

суддів: Олендера І.Я., Ханової Р.Ф.,

розглянув у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.08.2021 (суддя Марич Є.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 (головуючий суддя - Коваль М.П., судді - Кравець О.О., Зуєва Л.Є.) у справі за позовом Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління ДПС у Миколаївській області до Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма «Металбудсервіс» про стягнення податкового боргу,

УСТАНОВИВ:

Заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури (далі - позивач, прокуратура) в інтересах держави в особі Головного управління ДПС у Миколаївській області (далі - податковий орган) звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "Металбудсервіс" (далі - відповідач, Товариство), в якому просив стягнути податковий борг в сумі 5733106,70 грн.

Миколаївський окружний адміністративний суд ухвалою від 12.08.2021, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021, позов залишив без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позовна заява не містить обставин, які б вказували на неможливість подання позову безпосередньо податковим органом, а отже позов подано в інтересах держави без достатніх правових підстав, що стало наслідком порушення принципів рівності та змагальності сторін судового процесу як фундаментальних засад права на справедливий суд.

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просив скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

У касаційній скарзі позивач доводить, що підставою звернення прокуратури до суду із зазначеним позовом стало встановлення при здійсненні процесуального керівництва у кримінальному провадженні №32017150000000051 за ознаками злочину, передбаченого частиною першою статті 212 Кримінального кодексу України, факту порушення економічних інтересів держави внаслідок несплати Товариством до Державного бюджету податкової заборгованості у значному розмірі, відносно якої органом Державної податкової служби не вжито належних заходів щодо стягнення у примусовому порядку. Скаржник зазначає, що після набрання законної сили постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2020 у справі №400/3273/19, у податкового органу виник обов`язок, передбачений положеннями статей 20, 95 Податкового кодексу України (далі - ПК України), та про можливість вжиття заходів щодо стягнення суми податкового боргу до бюджету, податковий орган був обізнаний у серпні 2019 року, проте податковий орган після узгодження податкового зобов`язання та скерування податкової вимоги не звертався до суду з відповідним позовом про стягнення податкового боргу, що свідчить про неналежність вжитих податковим органом заходів щодо стягнення у судовому порядку податкового боргу.

Також, скаржник зауважує, що на його запит від 12.03.2021 щодо вжитих уповноваженим органом заходів до захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, податковий орган 31.03.2021 повідомив позивача про підготовку позову та очікування сплати судового збору, що фактично дублює інформацію від 21.01.2021 та свідчить про відсутність дієвих заходів, вжитих податковим органом упродовж січня-квітня поточного року, при цьому інформації та підтверджуючих документів щодо можливості оплати судового збору та вжитих управлінням заходів до збільшення бюджетних асигнувань на зазначені цілі, не надано. На думку скаржника, невжиття уповноваженим органом належних, ефективних та дієвих заходів до стягнення суми боргу та поповнення бюджету свідчить про неналежне здійснення податковим органом своїх повноважень у спірних правовідносинах.

Скаржник посилається на те, що підставою для звернення прокурора до суду із зазначеним позовом в інтересах держави є загроза порушень економічних інтересів держави в особі податкового органу внаслідок невжиття ним до боржника належних та достатніх заходів, спрямованих на забезпечення погашення податкової заборгованості у судовому порядку, відтак вважає неправомірним залишення позову без розгляду.

Відповідач відзив на касаційну скаргу суду не надав, що не перешкоджає її розгляду.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 02.11.2021 відкрив провадження за касаційною скаргою позивача та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 26.09.2023 закінчив підготовку справи до касаційного розгляду та призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 27.09.2023.

Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ними норм матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає, з огляду на наступне.

Як установлено судами попередніх інстанцій, податковим органом на підставі акта перевірки від 15.08.2019 №1148/14-29-14-07/39154207 прийняті податкові повідомлення-рішення від 09.09.2019: №00000190508, яким позивачу збільшено податкове зобов`язання з податку на прибуток на суму 1995844,00 грн, застосовано штрафні санкції у розмірі 498961,00 грн; №00000200508, яким позивачу збільшено податкове зобов`язання з податку на додану вартість у сумі 1226389,00 грн, застосовано штрафні санкції у розмірі 306597,00 грн.

Не погодившись із вказаними рішеннями, Товариство звернулось до суду з позовом про їх скасування, за результатами розгляду якого П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 28.10.2020 у справі №400/3273/19 відмовив у задоволенні позову і сума грошового зобов`язання, визначеного вказаними податковими повідомленнями-рішеннями, стала узгодженою та набула статусу податкового боргу.

Надаючи оцінку правомірності залишення позову без розгляду у даній справі за спірними правовідносинами, Верховний Суд виходить із такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За правилами частин третьої, четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому. Підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

За змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Зазначена правова позиція узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, Верховного Суду, викладеними у постанові від 19.08.2021 у справі №260/1831/20.

Як вбачається з матеріалів справи, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушених, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду посилався на неналежність вжитих податковим органом заходів до стягнення у судовому порядку податкового боргу.

Водночас, колегія суддів зазначає, що податковий орган є органом державної влади, уповноваженим здійснювати функцію контролю за визначенням та сплатою платником податків і повноваження якого на звернення до суду із позовом про стягнення податкового боргу прямо визначені законодавством України.

Функції щодо захисту інтересів держави, про які йдеться в позовній заяві належать, передусім, до компетенції податкового органу, як уповноваженого державою органу в межах спірних правовідносин, що має право самостійно звернутися до суд

Підпунктами 14.1.156, 14.1.175 пункту 14.1 статті 14 ПК України визначено, що податкове зобов`язання - сума коштів, яку платник податків, у тому числі податковий агент, повинен сплатити до відповідного бюджету як податок або збір на підставі, в порядку та строки, визначені податковим законодавством (у тому числі сума коштів, визначена платником податків у податковому векселі та не сплачена в установлений законом строк); податковий борг - сума узгодженого грошового зобов`язання, не сплаченого платником податків у встановлений цим Кодексом строк, та непогашеної пені, нарахованої у порядку, визначеному цим Кодексом.

За правилами пункту 57.3 статті 57 ПК України у разі визначення грошового зобов`язання контролюючим органом за підставами, зазначеними у підпунктах 54.3.1 - 54.3.6 пункту 54.3 статті 54 цього Кодексу, платник податків зобов`язаний сплатити нараховану суму грошового зобов`язання протягом 10 календарних днів, що настають за днем отримання податкового повідомлення-рішення, крім випадків, коли протягом такого строку такий платник податків розпочинає процедуру оскарження рішення контролюючого органу.

При зверненні платника податків до суду з позовом щодо визнання протиправним та/або скасування рішення контролюючого органу грошове зобов`язання вважається неузгодженим до дня набрання судовим рішенням законної сили (пункт 56.18 статті 56 ПК України).

Контролюючі органи мають право, зокрема, звертатися до суду щодо стягнення коштів платника податків, який має податковий борг, з рахунків у банках, що обслуговують такого платника податків, на суму податкового боргу або його частини (підпункт 20.1.34 пункту 20.1 статті 20 ПК України).

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Ураховуючи наведені правові висновки та встановлені фактичні обставини у даній справі, зокрема, що податковий борг Товариства в сумі 5733106,70 грн набув статусу узгодженого у жовтні 2020 року, податковий орган є органом державної влади, уповноваженим зокрема звертатись до суду із позовом про стягнення податкового боргу, колегія суддів вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій, що звернення прокурора із позовом в інтересах держави в особі податкового органу у квітні 2021 року відбулося без достатніх правових підстав, встановлених вимогами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - податкового органу.

Доводами скаржника стосовно невжиття податковим органом до боржника належних та вичерпних заходів, спрямованих на забезпечення погашення податкової заборгованості у судовому порядку, з огляду на що вбачаються виключні підстави для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах, суди попередніх інстанцій надали належну правову оцінку, з якою погоджується суд касаційної інстанції. Податковий орган має достатньо часу для реалізації права на звернення до суду для стягнення податкового боргу. Колегія суддів враховує, що судами встановлено відсутність доказів в підтвердження відсутності наміру або можливості такого звернення податкового органу у межах визначених законом строків.

Доводи касаційної скарги та її обґрунтування не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування ухвалених судових рішень і задоволення касаційної скарги відсутні.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції виконано всі вимоги процесуального законодавства. Порушень норм процесуального права, які могли призвести до зміни чи скасування ухвали суду апеляційної інстанції не встановлено.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.08.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.І. Бившева І.Я.Олендер Р.Ф. Ханова