Постанова

від 29.09.2023 по справі 820/6552/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 820/6552/17

адміністративне провадження № К/9901/48907/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Коваленко Н.В., Кравчук В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 (суддя - Заічко О.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2018 (судді - Подобайло З.Г., Григоров А.М., Тацій Л.В.)

у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Науково-виробниче підприємство "Новінтех" до Міністерства екології та природних ресурсів України, Жукаускаса Сергія Вікторовича - заступника начальника управління з питань оцінки впливу на довкілля - начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності Міністерства екології та природних ресурсів України, Шкамардіної Альони Олександрівни - заступника начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності Міністерства екології та природних ресурсів України, Курник Ірини Михайлівни - головного спеціаліста відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності Міністерства екології та природних ресурсів України про визнання дій протиправними та скасування наказу,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ТОВ НВП «Новінтех» звернулося до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправними дії службових осіб Міністерства екології та природних ресурсів України Жукаускаса С.В. - заступника начальника управління з питань оцінки впливу на довкілля- начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності, Шкамардіної А.О. - заступника начальника відділу дозвільно - ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно - ліцензійної діяльності та Курник І.М - головного спеціаліста відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності зі складання Акту про відмову ТОВ НВП «Новінтех» у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами №32/17-1 від 25.10.2017;

- скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 30.10.2017 №399 «Про відмову у видачі ТОВ «Укрекосервіс» та анулювання ліцензій» в частині анулювання ТОВ НВП «Новінтех» (код ЄДРПОУ 22634952) ліцензії від 31.05.2011 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на підставі пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю Науково - виробниче підприємство «Новінтех» має ліцензію серія АГ №594570, видану на підставі рішення Міністерства екології та природних ресурсів України №182 від 31.05.2011 на збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізацію, знешкодження небезпечних відходів.

25.10.2017 комісією у складі: Жукаускас С.В. - заступник начальника управління з питань оцінки впливу на довкілля - начальник відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності (голова комісії), Шкамардіна А.О. - заступник начальника відділу дозвільно - ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно - ліцензійної діяльності та Курник І.М - головний спеціаліст відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності на підставі посвідчення (направлення) від 20.10.2017 №32/17, виданого на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 19.10.2017 №384 та ухвали Печерського районного суду міста Києва від 06.10.2017 №757/58863/17-к було проведено позапланову перевірку ТОВ НВП «Новінтех» щодо додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, за результатами проведеної перевірки комісією складено акт №32/17 від 25.10.2017 проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, в якому вказано про наявність певного кола порушень з боку позивача .

Також, 25.10.2017 вказаними посадовими особами складено акт про відмову ТОВ НВП «Новінтех» у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами №32/17-1.

На підставі акту про відмову ТОВ НВП «Новінтех» у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами №32/17-1 від 25.10.2017, Міністерством екології та природних ресурсів України видано Наказ від 30.10.2017 року №399 «Про відмову у видачі ТОВ «Укрекосервіс» та анулювання ліцензій», яким анулювала ТОВ НВП «Новінтех» ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на підставі пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Наслідком вказаного стало звернення ТОВ НВП «Новінтех» з цим позовом до суду, в обґрунтування якого позивач покликається на порушення відповідачами, на його думку, вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", що стало підставою видання незаконного наказу в частині анулювання ТОВ НВП «Новінтех» ліцензії від 31.05.2011 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на підставі пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 позов задоволено.

Визнано протиправними дії службових осіб Міністерства екології та природних ресурсів України Жукаускаса С.В. - заступника начальника управління з питань оцінки впливу на довкілля- начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності, Шкамардіної А.О. - заступника начальника відділу дозвільно - ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно - ліцензійної діяльності та Курник І.М - головного спеціаліста відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності зі складання Акту про відмову ТОВ НВП «Новінтех» у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами №32/17-1 від 25.10.2017.

Скасовано наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 30.10.2017 №399 «Про відмову у видачі ТОВ «Укрекосервіс» та анулювання ліцензій», в частині анулювання ТОВ НВП «Новінтех» (код ЄДРПОУ 22634952) ліцензії від 31.05.2011 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на підставі пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2018 рішення суду першої інстанції змінено.

Виключено з мотивувальної частини постанови висновок суду про те, що наявність вказаних порушень не відповідає дійсності, що підтверджується матеріалами справи. В решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що дії службових осіб Міністерства екології та природних ресурсів України зі складання акту про відмову ТОВ НВП «Новінтех» у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами № 32/17-1 від 25.10.2017 суперечать Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», тому і наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 30.10.2017 №399 «Про відмову у видачі ТОВ «Укрекосервіс» та анулювання ліцензій» в частині анулювання ТОВ НВП «Новінтех» ліцензії від 31.05.2011 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами є неправомірним.

Суди виходили з того, що твердження Міністерства екології та природних ресурсів України щодо відмови позивача у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами спростовуються матеріалами справи.

Зокрема, дослідивши акт про відмову ТОВ НВП «Новінтех» у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами № 32/17-1 від 25.10.2017, що став підставою прийняття спірного наказу, суди встановили, що:

- у вступній частині акту № 32/17 від 25.10.2017 вказано, що такий акт складено "за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами", що свідчить про фактичний допуск відповідачів до проведення перевірки;

- в акті вказано про наявність певного кола порушень позивачем ліцензійних умов та/або відсутності дозвільних документів, що беззаперечно свідчить про фактичний допуск відповідачів до проведення перевірки, оскільки встановлення відповідних порушень внаслідок відмови від проведення перевірки є неможливим;

- акт № 32/17 від 25.10.2017, яким встановлено порушення позивачем ліцензійних умов та/або відсутності дозвільних документів підписаний директором позивача з зауваженнями, що також фактично свідчить про те, що позаплановий захід було проведено, отже, твердження перевіряючих про відмову позивача у проведенні перевірки не є неправомірним.

Суди дійшли висновку, що сама наявність акту №32/17 від 25.10.2017, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами виключає обставини відмови у проведенні перевірки, які викладені в акті №32/17-1 від 25.10.2017 - один акт суперечить іншому. Водночас, в акті вказано, що "перевіркою було встановлено порушення ряду ліцензійних умов", тобто перевірка фактично відбулась.

Також суди виходили з того, що відповідно до акту про відмову ТОВ НВП «Новінтех» у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами №32/17-1 від 25.10.2017 підставою для його складання зазначено відсутність частини дозвільних документів та ненадання частини запитуваної інформації, передбаченої діючими Ліцензійними умовами. Водночас, на переконання судів, такі дії по складанню акту про відмову у проведенні позапланової перевірки є неправомірними та суперечать вимогам п. 8 ч. 2 ст. 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", в розумінні якої підставою для складання акту про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування є недопуск ліцензіата до проведення такої перевірки уповноважених посадових осіб.

Крім того суди виходили з того, що в матеріалах справи відсутні докази виконання відповідачем вимог ст. 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" щодо надання позивачу письмової вимоги.

При цьому суди дійшли висновку, що розписка директора не свідчить про отримання такої вимоги і така вимога відсутня в матеріалах справи. В свою чергу, перелік питань, який міститься в матеріалах справи, не є письмовою вимогою про надання документів в розумінні ст. 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Крім того такий не містить будь-яких вимог щодо надання позивачем будь-яких документів.

Змінюючи рішення суду першої інстанції шляхом виключення з його резолютивної частини висновку суду про те, що наявність вказаних порушень не відповідає дійсності, що підтверджується матеріалами справи, апеляційний суд виходив з того, що наявність або відсутність порушень, зазначених в акті перевірки з боку позивача не є предметом розгляду даної справи.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, надання неправильної оцінки обставинам справи, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.

Покликається на невірне тлумачення судами попередніх інстанцій норми ч. 2 ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» у її прямому взаємозв`язку із змістом акту про відмову ліцензіата у проведенні позапланової перевірки.

Зокрема, наголошував на тому, що вказана норма надає право складати акт про відмову в проведенні позапланової перевірки навіть у разі, якщо ліцензіат не подасть документи щодо предмету перевірки, запитувані перевіряючими письмовою вимогою.

Також покликається на те, що до початку проведення перевірки вимогу з інформацією про надання переліку документів, які стосуються предмета заходу нагляду (контролю) директору товариства вручено особисто 24.10.2017, що підтверджується його особистим підписом. В свою чергу, висновок судів про те, що складання акту про відмову у проведенні перевірки є законним виключно у разі фактичного не допуску перевіряючих на територію підприємства є невірним та не ґрунтується на вимогах ч. 2 ст. 16 Закону.

Також покликається на те, що апеляційним судом не було розглянуто клопотання про відкладення розгляду справи, чим фактично позбавлено апелянта на участь у розгляді апеляційної скарги.

Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове про відмову в позові.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Ключовим у справі є застосування ч. 2 ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» у питанні про те, що вважати недопуском до перевірки, зокрема, чи є таким ненадання частини документів на письмову вимогу контролюючого органу.

Відповідно до п. 8 ч. 2 ст. 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон №222-VIII), яким керувався відповідач у спірних правовідносинах, підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії, є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.

Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

Зі змісту вказаної норми вбачається, що відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається, зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування.

У постанові від 14.01.2021 у справі №0340/1864/18 Верховний Суд дійшов висновку, що «..відмова у проведенні перевірки - це протиправні дії або бездіяльність ліцензіата, що мають наслідком неможливість проведення перевірки. Зважаючи на те, що у такий спосіб ліцензіат фактично уникає державного контролю (нагляду) у сфері ліцензування, закон встановлює сувору санкцію за це правопорушення - анулювання ліцензії. Водночас, якщо перевірка відбулась та за її наслідками складено акт, підстав для застосування такої санкції немає.

41. Якщо перевірку розпочато, то надання документів не в повному обсязі, а також відсутність окремих документів, не може вважатися відмовою ліцензіата у проведенні перевірки. У такому разі орган, що здійснює перевірку, фіксує відсутність відповідних документів та звертається до ліцензіата з письмовою вимогою про їх надання.»

У постанові від 30.12.2018 у справі №820/6083/17, Верховний Суд дійшов висновку, що «…у випадку прийняття органом ліцензування рішення про анулювання ліцензії з посиланням на те, що має місце відмова ліцензіата у проведенні перевірки, яка полягає у ненаданні документів чи інформації, обов`язково має бути з`ясовано, чи надавалась органом ліцензування відповідна письмова вимога.

Як встановили суди, з акта про відмову позивача у проведенні позапланової перевірки вбачається, що даний акт складено з підстав відсутності частини дозвільних документів та ненадання частини запитуваної інформації.

При цьому, з акта перевірки вбачається, що така перевірка була проведена і уповноважені перевіряючі відповідача були допущені до проведення перевірки.

Отже, підставою для висновку органу ліцензування щодо відмови позивача у проведенні позапланової перевірки є твердження, що позивач не надав певні документи чи інформацію.

Проте, як встановлено судами попередніх інстанцій, в матеріалах справи відсутні будь-які докази, що відповідач звертався до позивача з письмовою вимогою про надання відповідних документів.

У касаційній скарзі відповідач заперечує вказані обставини та зазначає, що органом ліцензування до початку проведення перевірки вимогу з інформацією про надання переліку документів, які стосуються предмета заходу нагляду (контролю), вручено директору товариства особисто.

….

Як підтверджено матеріалами справи, директору товариства вручалася не письмова вимога про надання документів, а перелік питань до здійснення контролю з дотримання ліцензіатами вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Отже, оскільки відповідач не звертався до позивача з письмовою вимогою про надання відповідних документів, суд вважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що у спірних правовідносинах відсутній факт відмови ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування, а відтак, оскаржуваний у справі наказ відповідача в частині, що стосується позивача, прийнятий за відсутності передбачених Законом підстав, тобто, є незаконним та підлягає скасуванню.»

Вказані висновки є застосовними до справи, що розглядається.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, 25.10.2017 працівниками відповідача, які здійснювали перевірку, за результатами планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання НВП «Новінтех» вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами складено акт №32/17, в якому вказано про наявність певного кола порушень з боку позивача.

Крім того, в цей же день - 25.10.2017 вказаними посадовими особами складено й акт про відмову ТОВ НВП «Новінтех» у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами №32/17-1.

В цьому акті зазначено, що перевіркою було встановлено порушення ряду вимог ліцензійних умов (тих самих, що описані в акті 32/17). Крім того, в цьому акті зазначено, що він складений на підставі п. 8 ч. 2 ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», зокрема, з підстав відсутності частини дозвільних документів та ненадання частини запитуваної інформації, передбаченої діючими Лізензійними умовами.

Отже, підставою для висновку органу ліцензування щодо відмови позивача у проведенні позапланової перевірки є твердження, що позивач не надав певні документи чи інформацію.

Проте, як встановлено судами попередніх інстанцій, в матеріалах справи відсутні будь-які докази, що відповідач звертався до позивача з письмовою вимогою про надання відповідних документів. В свою чергу, директору товариства вручалася не письмова вимога про надання документів, а перелік питань до здійснення контролю з дотримання ліцензіатами вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Таким чином, за наслідками проведеного контрольного заходу 25.10.2017 посадовими особами відповідача було складено два акти, які стосуються проведення перевірки НВП «Новінтех», при цьому один з них свідчить нібито про відмову позивача від її проведення, а інший є результатом проведення позапланового заходу. Тобто було складено два взаємовиключні акти.

Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, про те, що відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається фактичний недопуск уповноважених осіб ліцензіата до проведення перевірки, тобто такий, що унеможливив здійснення перевірки визначених питань та встановлення стану додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. Якщо ж здійснити перевірочну діяльність та встановити дійсний стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов за наданими документами вдалося (як у даному випадку), то ненадання окремих документів, відсутніх у ліцензіата, не можна вважати недопуском органу ліцензування до перевірки.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про протиправність оскаржуваного наказу відповідача та ухвалили рішення про задоволення позовних вимог.

Покликання відповідача в обгрунтування касаційної скарги на те, що суди дійшли неправильного висновку, що складання акта про відмову у проведенні перевірки є законним виключно у разі фактичного недопуску перевіряючих на територію підприємства, є безпідставним, оскільки такого висновку суди не робили. Натомість зі змісту оскаржуваних рішень вбачається, що, підставою для висновку органу ліцензування щодо відмови позивача у проведенні позапланової перевірки є твердження, що позивач не надав певні документи чи інформацію. Однак, суди визнали необґрунтованим цей аргумент, оскільки відповідна письмова вимога відповідача відсутня.

Також безпідставним є покликання в обгрунтування касаційної скарги на те, що судом апеляційної інстанції не було розглянуто клопотання про відкладення розгляду справи, оскільки як встановлено апеляційним судом таке клопотання не було підписане заявником, що виключало можливість його розгляду, крім того це не призвело до неправльного вирішення справи.

Доводи касаційної скарги в цілому не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій і зводяться до додаткової оцінки доказів, що в силу приписів статті 341 КАС України не віднесено до повноважень суду касаційної інстанції.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права..

Оскільки при ухваленні рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

постановив:

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2018 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Н.В. Коваленко

В.М. Кравчук