Ухвала

від 02.10.2023 по справі 380/23515/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

02 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 380/23515/21

адміністративне провадження № К/990/31122/23

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Стародуба О.П., перевіривши касаційну скаргу перевіривши касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12.10.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2023 у справі

у справі за позовом Приватної агрофірми "Дністер" до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправними та скасування припису,-

в с т а н о в и в:

Позивач звернувся з позовною заявою, в якій, з урахуванням заяви про уточнення підстав позову від 31.08.2022 року, просив визнати протиправним та скасувати припис відповідача №2 від 29.09.2021 року "Щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства".

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 12.10.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2023, позов задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2, 3, 6, 7 припису Державної екологічної інспекції у Львівській області № 2 від 29.09.2021 року "Щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства".

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

03.04.2023 до Верховного Суду надіслано касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2023.

Ухвалою Верховного Суду від 01.05.2023 касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області залишено без руху на підставі ст.332 КАС України, в зв`язку з ненаданням документа про сплату судового збору в сумі 4540,00 грн.

Ухвалою Верховного Суду від 15.05.2023 касаційну скаргу повернуто скаржнику, в зв`язку з не усуненням недоліків касаційної скарги в межах наданого скаржнику строку на його усунення.

07.09.2023 до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах подана зазначена касаційна скарга Заступником керівника Львівської обласної прокуратури.

Перевіряючи наявність підстав для відкриття касаційного провадження, Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 129 Конституції України до основних засад судочинства належить забезпечення апеляційного перегляду справи. Касаційне оскарження судового рішення допускається лише у визначених законом випадках.

Відповідно до частини 1 статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтею 53 КАС України.

Згідно із частиною третьою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина 4 статті 53 КАС України).

Реалізація прокурором права на подання касаційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а також органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або його відсутність.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини четвертої вказаної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Зміст вказаної норми Закону свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.

При цьому, відповідно до пункту 3 частини шостої статті 23 Закону № 1697-VІІ під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з касаційною скаргою, та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття касаційної скарги до розгляду недостатньо.

У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Міжнародні акти підкреслюють винятковість «прокурорського представництва». Зокрема, у пункті 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.

Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).

Вимога «виключності» випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції. Суть виключності полягає у встановленні винятку з загального правила про неможливість прокурора представляти інтереси держави в суді. За загальним правилом представництво інтересів держави загалом, і зокрема в суді, здійснюють відповідні органи виконавчої влади. Це їх постійне завдання.

Якщо орган виконавчої влади всупереч своїм функціям, завданням та повноваженням не захищає інтереси держави - не хоче цього робити або робить неналежним чином, - настає «виключний випадок». Лише за цих умов захищати інтереси держави в суді може прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль, а не заміняє чи дублює їх.

Субсидіарна роль прокурора, має на меті запобігти ситуації, коли виконавча влада, котра мала б належно репрезентувати і захищати інтереси держави, починає діяти всупереч їм.

Тобто, як було зазначено вище прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Звертаючись до Верховного Суду із цією касаційною скаргою, заступник керівника Львівської обласної прокуратури, обґрунтовуючи підстави вступу у розгляд справи, вказав на те, що, попри надану можливість згідно ухвали від 15.05.2023 на право повторного звернення з касаційною скаргою, така Державною екологічною інспекцією у Львівській області повторно не пред`явлена. Зазначене, на думку прокурора, свідчить про неналежний захист інтересів держави з боку контролюючого органу - Державної екологічної інспекцієї у Львівській області.

Крім того, покликаючись на відповідь Державної екологічної інспекції у Львівській області, скаржник зазначає, що відповідачем не будуть вживатись заходи щодо повторного звернення з касаційною скаргою у цій справі, у зв`язку з відсутністю коштів на сплату судового збору.

Верховний Суд вважає, що наведені заступником керівника Львівської обласної прокуратури підстави для здійснення представництва прав та інтересів держави не є достатніми, оскільки звернення до касаційного суду з касаційною скаргою це право сторони, а не обов`язок, а тому той факт, що відповідачем не реалізовано право повторного оскарження рішень судів попередніх інстанцій в касаційному порядку не свідчить про неналежне виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків.

Крім цього, відсутність коштів для сплати судового збору не свідчить про відмову від виконання покладених на відповідача повноважень щодо захисту інтересів держави в судовому порядку

Відтак неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави. Неналежне фінансування органів влади на сплату судового збору не є передбаченою законом обставиною для надання підстав прокурору для звернення з касаційною скаргою до суду.

Аналогічні висновки викладені в ухвалі Верховного Суду від 25.01.2023 у справі №620/141/22 та у постановах Верховного Суду від 24 березня 2021 року у справі № 12091/09/1570, від 04 травня 2022 року у справі .№240/2186/21, від 14.07.2022 у справі №280/398/20.

Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками судів попередніх інстанцій за наслідками розгляду справи, а не нездійснення чи неналежним чином здійснення захисту інтересів держави.

Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів за відсутності на це визначених законодавчих підстав.

Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №810/3161/18 та від 22.09.2020 у справі №824/897/17-а.

Пунктом 1 частини 5 статті 332 КАС України встановлено, що касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем якщо касаційна скарга подана особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

За таких обставин, відсутні підстави для прийняття до розгляду вказаної касаційної скарги.

Керуючись ст. ст. 328, 332 КАС України, -

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12.10.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2023 у справі у справі за позовом Приватної агрофірми "Дністер" до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправними та скасування припису - повернути особі, яка її подала, разом з доданими до скарги матеріалами.

Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 цього Кодексу.

Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами.

Копію касаційної скарги залишити в суді касаційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.

Суддя

О.П. Стародуб