Постанова

від 10.10.2023 по справі 480/1117/23

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2023 р. Справа № 480/1117/23Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Жигилія С.П.,

Суддів: Перцової Т.С. , Спаскіна О.А. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою В.о. керівника Сумської окружної прокуратури на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 (суддя: О.В. Соп`яненко, м. Суми) по справі № 480/1117/23

за позовом Керівника Сумської окружної прокуратури в інтересах держави в особі відділу "Служби у справах дітей" Краснопільської селищної ради Сумської області

до Відділу освіти Краснопільської селищної ради Сумської області

про зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Сумської окружної прокуратури в інтересах держави в особі відділу "Служба у справах дітей" Краснопільської селищної ради Сумської області (далі по тексту - позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Відділу освіти Краснопільської селищної ради Сумської області (далі по тексту - відповідач), в якому просить суд зобов`язати Відділ освіти Краснопільської селищної ради Сумської області нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену ст. 8 Закону України "Про організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам, що закінчили навчальні заклади у 2020-2022 роках на території Краснопільської територіальної громади, а саме: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 ; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ; ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 ; ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_5 ; ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_6 ; ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_7 ; ОСОБА_8 , ІНФОРМАЦІЯ_8 ; ОСОБА_9 , ІНФОРМАЦІЯ_9 ; ОСОБА_10 , ІНФОРМАЦІЯ_10 ; ОСОБА_11 , ІНФОРМАЦІЯ_11 ; ОСОБА_12 , ІНФОРМАЦІЯ_12 ; ОСОБА_13 , ІНФОРМАЦІЯ_12 ; ОСОБА_14 , ІНФОРМАЦІЯ_12 ; ОСОБА_15 , ІНФОРМАЦІЯ_13 , ОСОБА_16 , ІНФОРМАЦІЯ_4 та ОСОБА_17 , ІНФОРМАЦІЯ_14 ..

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 по справі № 480/1117/23 позовну заяву керівника Сумської окружної прокуратури в інтересах держави в особі відділу "Служба у справах дітей" Краснопільської селищної ради Сумської області до Відділу освіти Краснопільської селищної ради Сумської області про зобов`язання вчинити дії і додані до неї документи повернуто позивачу.

Прокурор, не погодившись з вищевказаною ухвалою, подав апеляційну скаргу, в якій, пославшись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 по справі № 480/1117/23 та справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує, що у даному випадку прокурор звернувся до суду з вказаним позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст.ст. 46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі, соціально-вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Вказує, що твердження суду про відсутність у Служби повноважень на звернення до суду не відповідає дійсності, і єдиним органом, який уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на території Краснопільської територіальної громади є саме Відділ «Служба у справах дітей» Краснопільської селищної ради. Однак, Службою стан соціально-правового захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, належним чином не досліджувався, і як наслідок інтереси пільгової категорії дітей залишились незахищеними, заяви до суду в інтересах указаної категорії дітей про нарахування та виплату сум одноразової допомоги не подавались. Таким чином, у зв`язку з бездіяльністю останнього, прокурором обґрунтовано подано позов до суду, оскільки у даному випадку наявний інтерес держави, який полягає у необхідності забезпечення реалізації соціальної гарантії для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

З викладених підстав, також, зазначає, що обов`язок щодо виплати даній категорії дітей одноразової грошової допомоги у розмірі шести прожиткових мінімумів покладено саме на Відділ освіти Краснопільської селищної ради, як розпорядника бюджетних коштів та орган, який, відповідно до Положення, повинен вживати заходів щодо захисту особистих та майнових прав даної категорії дітей.

Стверджує, що даний спір не можна розцінювати як заявлення виконавчими органами ради позову один до одного, оскільки позов поданий не одним структурним підрозділом виконавчого органу до іншого, а прокурором, та, крім того, суть позовних вимог зводиться не до взаємних прав і обов`язків конкретних суб`єктів, а до бездіяльності суб`єкта владних повноважень щодо реалізації державної політики у сфері соціального захисту великої кількості дітей, позбавлених батьківської опіки. Вказує, що твердження суду про неможливість в даному випадку заявлення виконавчими органами ради позову один до одного спростовується також тим, що законом встановлено гарантії будь-якого суб`єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом до відповідного суб`єкта вданих повноважень, якщо таке право слідує із безпосередніх функцій (покликання) цього суб`єкта.

Відповідно до ч. 2 ст. 312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Судовим розглядом встановлено, що ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 20.02.2023 позовну заяву було залишено без руху та надано строк для усунення недоліків такої шляхом уточнення підстав для звернення до суду з позовом в інтересах Відділу Служби у справах дітей Краснопільської селищної ради до Відділу освіти Краснопільської селищної ради. За твердженням прокурора, заявлено вимоги в інтересах Відділу "Служба у справах дітей" Краснопільської селищної ради Сумської області до Відділу освіти Краснопільської селищної ради Сумської області для захисту інтересів держави. Фактично ж вимоги про виплату коштів конкретним фізичним особам з числа дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, які закінчили навчальні заклади у 2020-2022 роках та мали право на отримання допомоги, тобто вимоги про захист приватного права. Також, прокурором не повідомлено про наявність у Відділу "Служба у справах дітей" Краснопільської селищної ради Сумської області права на звернення до суду з позовом до іншого виконавчого органу селищної ради.

20.03.2023 на виконання ухвали суду керівником Сумської окружної прокуратури надано пояснення щодо підстав звернення з позовом. Зазначено, що прокурор діє на захист державних та суспільних інтересів. Зокрема, державний інтерес у цій справі полягає у забезпеченні належного захисту гарантованих державою соціальних прав і інтересів дітей, а також здійснення неналежного захисту цих інтересів суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавчими приписами віднесені відповідні повноваження. Вказує, що невиконання вимог чинного законодавства щодо належного захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, підриває авторитет державних органів влади. Поряд із державним, наявний також і суспільний інтерес, оскільки бездіяльність Відділу освіти Краснопільської селищної ради Сумської області підриває авторитет держави у сфері соціального захисту, охорони дитинства щодо захисту прав дітей вказаної категорії, якою гарантовано захист прав дітей з боку держави та вимагає судового захисту з метою дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності, та як наслідок реалізації державних гарантій у сфері охорони дитинства. Зазначає, що Відділ "Служба у справах дітей" Краснопільської селищної ради Сумської області не здійснює належним чином повноваження щодо захисту інтересів соціально незахищеної категорії дітей, а також не вживає дієвих заходів щодо захисту інтересів держави у цій сфері, а також порушених прав таких дітей. Зокрема, не звертається до суду з позовом до відділу освіти селищної ради. Право на звернення до суду з позовом у Відділу "Служба у справах дітей" виникає в силу вимог ч. 1, 2 ст. 5 КАС України, відповідно до якої будь-яка особа має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень, якщо це не суперечить закону та за наявності легітимної мети. Подання даного позову має на меті захист інтересів держави. Відповідно до вимог п. 3, 5 ч. 1 ст. 19 КАС України, суб`єкт владних повноважень може звернутися до суду з позовом у випадку коли таке право прямо передбачене кодексом адміністративного судочинства, прямо передбачене законом, а також у випадку коли таке право ґрунтується на загальних повноваженнях (компетенції).

Приймаючи оскаржувану ухвалу про повернення позовної заяви, суд першої інстанції виходив з того, що заявлені прокурором вимоги фактично направлені на захист прав конкретних осіб випускників навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не на захист інтересів держави. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що станом на момент постановлення цієї ухвали позивач не усунув в повному обсязі недоліки позовної заяви, які стали підставою для залишення її без руху.

Колегія суддів частково не погоджується висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Так, відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом частин третьої, четвертої, п`ятої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Водночас, варто вказати, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

В силу ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10. 2014 № 1697-VII (далі - Закон від 14.10. 2014 № 1697-VII), прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 КАС України.

Разом з тим, з огляду на наведені норми, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

В свою чергу, варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

У межах цієї справи, прокурор звернувся до Сумського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі відділу "Служба у справах дітей" Краснопільської селищної ради Сумської області з адміністративним позовом до Відділу освіти Краснопільської селищної ради Сумської області.

Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

Враховуючи зазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

Такий висновок застосований Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 та Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 грудня 2019 року у справі № 826/3111/17, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 1 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 6 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Зокрема, у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за змістом вищезазначених статей КАС України до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 сформульовано правову позицію, згідно з якою поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, слід враховувати, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України, Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно з частиною третьою цієї ж статті, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Статтею 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

За приписами частини другої статті 71 цього ж Закону, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

Також, слід враховувати, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

У відповідності до частин першої та другої статті 12 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей:

- бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом;

- оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Аналогічні за змістом положення містяться у постанові Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 "Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини", якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (далі - Порядок № 866,).

Пунктом 3 Порядку № 866 визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Пунктом 3-1 Порядку № 866 передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року № 800 (далі - Порядок № 800).

Отже, держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. При цьому, передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Як зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Натомість, прокурором не враховано, що звернення до суду в інтересах Держави в особі Відділу "Служба у справах дітей" Краснопільської селищної ради Сумської області, як виконавчого органу місцевого самоврядування, який в силу вимог ч. 5 ст. 53 КАС України набуває статусу позивача, до іншого виконавчого органу місцевого самоврядування фактично не допускається в силу вимог КАС України, які чітко визначають обставини, за яких в адміністративному суді можливий розгляд та вирішення спору між двома суб`єктами владних повноважень.

За змістом статті 131-1 Конституції України, прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами першою, четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Тобто, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20

З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що даний адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурором не доведено (прокурором, у даному випадку, таких осіб навіть не повідомлено про пред`явлення цього позову), а не держави.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 18.11.2021 у справі №140/4953/20.

Наведені обставини вказують на відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави у правовідносинах, що виникли у цій справі, та наявність підстав для повернення позовної заяви за правилами, що визначені п.7 ч.4 ст.169 КАС України.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції безпідставно у мотивувальній частині ухвали від 27.03.2023 зазначив підстави повернення позовної заяви, як неусунення позивачем недоліків позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

Тобто, за таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції зробив вірний висновок щодо повернення адміністративного позову в цілому, однак помилково зазначив підставу, як неусунення позивачем недоліків позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк, а тому необхідно змінити ухвалу суду першої інстанції з урахуванням мотивів викладених в даній постанові.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

У відповідності з ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є зокрема неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч.4 ст.317 КАС України, зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 312, 315, 317, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу В.о. керівника Сумської окружної прокуратури - задовольнити частково.

Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 по справі № 480/1117/23 - у справі за адміністративним позовом Керівника Сумської окружної прокуратури в інтересах держави в особі відділу "Служби у справах дітей" Краснопільської селищної ради Сумської області до Відділу освіти Краснопільської селищної ради Сумської області про зобов`язання вчинити дії змінити в мотивувальній частині з мотивів, викладених в даній постанові.

В іншій частині ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 про повернення позовної заяви у справі № 480/1117/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)С.П. Жигилій Судді(підпис) (підпис) Т.С. Перцова О.А. Спаскін