Постанова

від 17.10.2023 по справі 420/7428/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 жовтня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/7428/23

Перша інстанція: суддя Вовченко О.А.,

повний текст судового рішення

складено 26.06.2023, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді- Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Кравченка К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 червня 2023 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради про визнання протиправною відмову у видачі будівельного паспорту та зобов`язання видати будівельний паспорт, -

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА

НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

До Одеського окружного адміністративного суду 07.04.2023 року надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, про визнання протиправною відмову та зобов`язання вчинити дії.

Позивач просить суд визнати протиправним та скасувати повідомлення Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської про відмову в наданні будівельного паспорта від 21.03.2023 року ВР01:7480-9273-0422-1804 щодо будівництва гаража з підсобними приміщеннями за адресою АДРЕСА_1 ; зобов`язати Департамент архітектури і містобудування Одеської міської ради видати ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки за кадастром номером 5110137300:49:007:0005 щодо будівництва гаража з підсобними приміщеннями за адресою АДРЕСА_1 згідно пакету документів поданих 10.03.2023 року.

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу посвідченого приватним нотаріусом ОМНО від 09.02.2022 року належить земельна ділянка з кадастровим номером 5110137300:49:007:0005 та розташований на ній житловий будинок за адресою АДРЕСА_1 . У зв`язку з наміром позивача побудувати на належній земельній ділянці гараж, 10.03.2023 року представник позивача звернулась до Департаменту архітектури та містобудування з метою отримати будівельний паспорт. Повідомленням від 21.03.2023 року ВР01:7480-9273-0422-1804 відмовлено у видачі будівельного паспорту у зв`язку із невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації земельна ділянка розташована в санітарно захисній зоні кладовища. Підстави відмови містять перелік заборон житлової забудови. Відповідачем помилково віднесено гараж до об`єкту житлового будівництва.

15.05.2023 року до суду від відповідача за вх. №15572/23 надійшов відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що Департамент не погоджується із заявленими у позові вимогами, вважає їх необґрунтованими, безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню. Вказано, що повідомленням Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 21.03.2023 року №01-07/27 відмовлено ОСОБА_1 в надані будівельного паспорту забудови земельної ділянки на підставі п.2.4 Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №103 від 05.07.2011 року, а саме: невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Відповідно плану зонування території (зонінгу), затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 року №1316-VІІ, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , де планується будівництво гаража з підсобними приміщеннями, розташована в санітарно-захисній зоні кладовищ. Намір ОСОБА_1 здійснити будівництво споруди (в даному випадку гаражу) у санітарно-захисній зоні кладовища є прямим порушенням вимог чинних ДБН, а саме п.14.2.5 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій». Згідно п.3.5 ДСанПіН 2.2.2.028-99, п.5.10 ДСанПіН 173-096 у санітарно-захисних зонах не можна допускати розміщення: житлових будинків з придомовими територіями. Згідно висновку по проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за адресою: АДРЕСА_1 від 08.03.2020 року №01-11/612-142пз-М зазначено заборону проектування, будівництва об`єктів та експлуатації земельної ділянки, без додержання санітарно-захисної зони навколо кладовища, що діє на всю площу земельної ділянки. У складі погодженого проекту землеустрою надано перелік обмеження використання земельної ділянки, де зазначено код 03 санітарно-захисна зона навколо об`єкта, який діє на всю площу земельної ділянки. Також відомості щодо обмеження у використанні земельної ділянки відображено у п.5 договору купівлі-продажу від 09.02.2022 року.

29 травня 2023 року до суду від представника позивача за вх. №17360/23 надійшла відповідь на відзив, де зазначено, що заперечення відповідача, викладені у відзиві, не узгоджуються із положеннями чинного законодавства, а відтак, не можуть бути враховані під час прийняття рішення.

Справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 червня 2023 року позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано повідомлення Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради про відмову у наданні будівельного паспорта від 21.03.2023 року реєстраційний номер НОМЕР_1 (номер повідомлення №01-07/27 (А3057480927295833194), щодо будівництва гаража з підсобними приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1 . Зобов`язано Департамент архітектури і містобудування Одеської міської ради видати ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки за кадастром номером 5110137300:49:007:0005 щодо будівництва гаража з підсобними приміщеннями за адресою АДРЕСА_1 згідно пакету документів поданих 10.03.2023 року. Стягнуто з Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради на користь ОСОБА_1 1073,60 грн. судового збору.

Не погоджуючись з вищезазначеним судовим рішенням, Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 червня 2023 року та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 у повному обсязі. Апелянт вважає рішення суду першої інстанції незаконним, необґрунтованим та таким, що підлягає скасуванню з підстав неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи та неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому, на думку апелянта, є всі підстави для скасування рішення.

28.08.2023 року (вхід.№19966/23) на адресу суду апеляційної інстанції від представника позивача адвоката Григорової Г.Л. надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому позивач просить апеляційну скаргу Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду у справі №420/7428/23 від 26.06.2023 року - без змін. Стягнути з Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради судові витрати позивача пов`язані із розглядом справи у суді апеляційної інстанції.

Відповідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА

ОСОБА_1 (покупець) відповідно до договору купівлі-продажу від 09.02.2022 року, посвідченого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Задєсєнець О.О. за реєстровим номером №20, придбала у ОСОБА_2 (продавець) житловий будинок з господарськими будівлями та спорудами за адресою: АДРЕСА_1 , житловою площею 14.8 кв.м., загальною площею 41,2 кв.м. та земельну ділянку кадастровий номер 5110137300:49:007:0005, площею 0,0531 га, у тому числі по угіддях: 0,0033га; 0,0023га; 0,0318га; 0,0015га; 0,0003га; 0,0130га; 0,0006га; 0,0001га; 0,0002га малоповерхова забудова, цільове призначення (використання) земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія землі землі житлової та громадської забудови, що перебувають у приватній власності Продавця (а.с. 45-47).

Позивачка, маючи намір здійснити забудову належної їй на праві власності земельної ділянки, 10.03.2023 року згідно п.4 ст.9 Закону України «Про адміністративні послуги» подала до Центру надання адміністративних послуг Одеської міської ради заяву з пакетом документів на отримання адміністративної послуги в Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки за адресою об`єкта: АДРЕСА_1 (а.с. 67).

Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради листом від 21.03.2013 року №01-07/27 (А3057480927295833194) (номер повідомлення) ВР01:7480-9273-0422-1804 (реєстраційний номер документу в ЄДЕССБ) відмовило у надані будівельного паспорту забудови земельної ділянки 5110137300:49:007:0005 на об`єкт будівництва Будівництво гаража з підсобними приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до п.2.4 Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №103 від 05.07.2011 року, а саме: невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Обґрунтування підстави для другого пункту: Відповідно плану зонування території (зонінгу), схема проектних планувальних обмежень, що затвердженого рішенням Одеської міської ради №1316-VII від 19.10.2016 року земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 де планується будівництво гаража з підсобними приміщеннями, розташована в санітарній захисній зоні кладовища (а.с. 24-25).

Вважаючи відмову у видачі будівельного паспорту протиправною, позивачка звернулася до суду з даним позовом.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Вимогами ст.375 ЦК України визначено право власника на забудову земельної ділянки.

Так, відповідно до вимог ст.375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам (ч.1). Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно (ч.2). Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням (ч.3).

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначає Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон України №3038-VI).

Частиною 2 ст.8 Закону України №3038-VI визначено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Відповідно до вимог ст.25 Закону України №3038-VI, режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється містобудівною документацією на місцевому рівні (ч.1). Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації (ч.2). Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів (ч.4). Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок (ч.5).

Статтею 27 Закону України №3038-VI визначено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі (ч.1). Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника (ч.2). Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (ч.3). Порядок видачі будівельного паспорта визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (ч.4).

На виконання вимог вказаного Закону України №3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05 липня 2011 року №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки (далі - Порядок №103). Даний Порядок №103 зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за №902/19640.

Приписами Порядку №103 визначено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці (п.1.2). Розроблення будівельного паспорта здійснюється відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні (п.1.4).

Відповідно до пункту 2.1 Порядку №103 будівельний паспорт видається уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження заяви на видачу будівельного паспорта за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку, до якої додаються: копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію, або заповіту, у разі якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, у разі якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (у разі здійснення реконструкції, капітального ремонту); згода співвласника (співвласників) об`єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці (у разі здійснення реконструкції, капітального ремонту) (за умови перебування у спільній власності); схема намірів забудови земельної ділянки (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об`єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об`єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо), за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку; проектна документація (за наявності); згода співвласника (співвласників) земельної ділянки на забудову (у разі розміщення нових об`єктів) (за умови перебування у спільній власності); інформація про наявність у межах земельної ділянки режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини та обмеження у використанні земельної ділянки у разі здійснення нового будівництва об`єкта (за наявності). Копії документів, що подаються для отримання будівельного паспорта, засвідчуються замовником (його представником). Документи подаються уповноваженому органу з питань містобудування та архітектури з урахуванням вимог статті 26-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2021 року №681: 1) в електронній формі через електронний кабінет Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (далі - електронний кабінет) або іншу державну інформаційну систему, інтегровану з електронним кабінетом, користувачем якої є замовник та відповідний уповноважений орган з питань містобудування та архітектури; 2) у паперовій формі особисто замовником (у тому числі через центри надання адміністративних послуг) або поштовим відправленням з описом вкладення.

Пунктами 2.3-2.5 Порядку №103 визначено, що уповноважений орган з питань містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, будівельним нормам і правилам (п.2.3). Пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури замовнику з таких підстав: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам; подання замовником заяви в довільній формі про відмову від отримання будівельного паспорта (п.2.4). Документи для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертаються замовнику у спосіб, відповідно до якого подавалися такі документи за рішенням уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури шляхом направлення повідомлення про відмову в наданні будівельного паспорта з відповідним обґрунтуванням усіх підстав повернення у строк, який не перевищує строк його надання, з попереднім внесенням відповідного рішення до Реєстру будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (далі - Реєстр будівельної діяльності) (п.2.5).

ОБГРУНТУВАННЯ ДОВОДІВ СТОРІН

Колегією суддів встановлено, що згідно повідомлення про відмову в наданні будівельного паспорта від 21.03.2023 року (а.с.24) відповідачем зазначено єдину підставу для відмови у надані будівельного паспорта позивачу, а саме: «невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам». З зазначенням обґрунтування: «відповідно плану зонування території (зонінгу) схема проектних планувальних обмежень, що затверджено рішенням Одеської міської ради №1316-VІІ від 19.10.2016 року земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 де планується будівництво гаража з підсобними приміщеннями, розташовано в захисній зоні кладовища».

Колегія суддів вважає, що підстава, зазначена відповідачем в повідомленні про відмову в наданні будівельного паспорта «невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам», не відповідає приписам чинного законодавства, оскільки в абзац третій пункту 2.4 розділу II Порядку №103 внесено зміни Наказом Міністерства розвитку громад та територій №331 від 14.12.2021 року, який набрав чинності 04.02.2022 року, та визначено в редакції: «невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам».

Положеннями ст.1 Закону України «Про основи містобудування» від 16.11.1992 року №2780-XII (далі - Закон України №2780-ХІІ) визначено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Згідно з вимогами ст.5 Закону України №2780-ХІІ, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням норм і правил; розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів; раціональне використання земель та територій для містобудівних потреб, підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок; охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва; інформування через медіа громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів; участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.

Статтею 16 Закону України №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані (ч.1).

Положеннями ст.17 Закону України №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (ч.1). …. Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту (ч.2). Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (ч.3).

Відповідно до вимог ч.2 ст.18 Закону України №3038-VIІ, план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Статтею 26 Закону України №3038-VIІ визначено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва (ч.1). Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів (ч.2). Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації (ч.4).

З вищенаведених приписів норм права вбачається, що реалізація права на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. План зонування території належить до одного із визначених законом видів містобудівної документації і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

Відповідно вирішення уповноваженим органом питання щодо видачі будівельного паспорта повинно здійснюватися з врахуванням встановлених умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Згідно договору купівлі-продажу від 09.02.2022 року позивач придбала разом з житловим будинком з господарськими будівлями і спорудами також земельну ділянку з кадастровим номером 5110137300:49:007:0005 площею 0,0531 га, цільове призначення для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія землі землі житлової та громадської забудови, що перебувають у приватній власності. Відомості про обмеження у використані земельної ділянки: вид: санітарні зони, відсутні, розриви; площа 0,0531 га; підстава виникнення: Державні будівельні норми України ДБН Б.2.2.-12:2009, строк дії: безстроково (а.с. 5-7).

Обов`язковою умовою використання земельної ділянки є її використання за цільовим призначенням, а втручання, в тому числі, органів місцевого самоврядування в таке користування, забороняється.

Рішенням Одеської міської ради №1316-VII від 19.10.2016 року «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», затверджено план зонування території (зонінгу) м. Одеси, (https://omr.gov.ua/ru/acts/council/89148/).

Згідно Рішення Одеської міської ради №1316-VII від 19.10.2016 року земельна ділянка, яка належить позивачці, розташована у зоні Ж-4 зони змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (9-16 поверхів), про що свідчить викопіювання з Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси (місце земельної ділянки за адресою: м.Одеса, вул. Авіаційна, 38 «б».

Також з Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси вбачається, що в м.Одеса, вул. Авіаційна знаходиться Друге Християнське кладовище, розташоване у зоні КС - 3 зони розміщення об`єктів 3-го класу санітарної класифікації та кладовищ.

КС-3 - зона розміщення об`єктів 3 класу санітарної класифікації та кладовища створюється для розміщення об`єктів, що потребують санітарно-захисних зон 300 м.

В повідомленні про відмову в наданні будівельного паспорта від 21.03.2023 року відповідач посилався на п.14.2.5 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», п.3.5 Державних санітарних правил та норм «Гігієнічні вимоги щодо облаштування і утримання кладовищ в населених пунктах України ДСанПіН 2.2.2.028-99 та п.5.10 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 р. №173.

З зазначених положень ДБН Б.2.2-12:2019, ДСанПіН 2.2.2.028-99, ДСанПіН 173 вбачається, що вони стосуються розміщення житлових будинків споруд та комунікацій в санітарно-захисних зонах при цьому відповідно до п.2 Порядку проведення технічної інвентаризації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2023 року №488 гараж це будівля, споруда, частина будівлі, споруди або комплекс будівель (споруд) із приміщеннями для постійного або тимчасового зберігання автотранспортних або мототранспортних засобів з елементами технічного обслуговування (або без таких).

Таким чином, колегія суддів доходить висновку про те, що гараж з підсобними приміщеннями не є житловим об`єктом.

Приписами ст.114 ЗК України визначено, що санітарно-захисні зони створюються навколо об`єктів, які є джерелами виділення шкідливих речовин, запахів, підвищених рівнів шуму, вібрації, ультразвукових і електромагнітних хвиль, електронних полів, іонізуючих випромінювань тощо, з метою відокремлення таких об`єктів від територій житлової забудови (ч.1). У межах санітарно-захисних зон забороняється будівництво житлових об`єктів, об`єктів соціальної інфраструктури та інших об`єктів, пов`язаних з постійним перебуванням людей (ч.2). Правовий режим земель санітарно-захисних зон визначається законодавством України (ч.3).

Відповідно до Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року №173 затверджено Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 24 липня 1996 р. за №379/1404), (далі Державні санітарні правила).

Приписами Державних санітарних правил, визначеною що у санітарно-захисних зонах не можна допускати розміщення: житлових будинків з придомовими територіями, гуртожитків, готелів, будинків для приїжджих, аварійних селищ; дитячих дошкільних закладів, загальноосвітніх шкіл, лікувально-профілактичних та оздоровчих установ загального та спеціального призначення зі стаціонарами, наркологічних диспансерів; спортивних споруд, садів, парків, садівницьких товариств; охоронних зон джерел водопостачання, водозабірних споруд та споруд водопровідної розподільної мережі (п.5.10).

Відповідно до вимог п.5.12 Державних санітарних правил, у санітарно-захисній зоні допускається розташовувати: пожежні депо, лазні, пральні, гаражі, склади (крім громадських та спеціалізованих продовольчих), будівлі управлінь, конструкторських бюро, учбових закладів, виробничо-технічні училища без гуртожитків, магазини, підприємства громадського харчування, поліклініки, науково-дослідні лабораторії, пов`язані з обслуговуванням даного та прилеглих підприємств…

На підставі приписів ст.114 ЗК України та п.5.12 Державних санітарних правил, колегією суддів встановлено, що на придбаній позивачкою земельній ділянці (кадастровий номер 5110137300:49:007:0005) площею 0,0531 га, цільове призначення для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія землі землі житлової та громадської забудови, що перебувають у приватній власності, при наявності обмежень у використані земельної ділянки (знаходження земельної ділянки в санітарній зоні) допускається будівництво на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 не житлового об`єкту: гаража з підсобними приміщеннями.

Колегія суддів погоджується з доводами позивача стосовно того, що розміщення гаражів у санітарно-захисних зонах допускається, адже вони не пов`язані постійним перебуванням у них людей.

Апелянтом не зазначається з якої причини у спірних правовідносинах мають бути застосовані положення ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», а не положення Земельного кодексу України, який має вищу юридичну силу.

Вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні їм суперечити, а відтак, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону необхідно застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.

Аналогічний правовий висновок щодо застосування закону як акту, який має вищу юридичну силу, ніж підзаконний нормативно-правовий акт, викладений у постановах Верховного Суду від 16.04.2020 року у справі №804/330/17, від 15.08.2019 року у справі №281/459/17, від 24.10.2019 року у справі №761/14626/17 та у справі №295/7219/16-а.

Таким чином, колегія суддів вважає помилковими посилання апелянта на положення підзаконного акту, який не підлягає застосуванню у цих правовідносинах у цілому (через те, що на земельній ділянці належній ОСОБА_1 вже наявне домоволодіння) та не враховує положення ст.114 Земельного кодексу України який чітко регламентує обмеження будівництва у санітарній зоні об`єктів, пов`язаних із постійним перебуванням там людей.

Із доводів апеляційної скарги не зрозуміло також чи відносить апелянт гараж до прибудинкової території житлового будинку чи до споруди транспорту, враховуючи, що текст апеляційної скарги містить посилання на підзаконні акти, що регулюють проектування двох типів об`єктів.

Отже, колегія суддів зазначає, що апелянтом не надано жодних належних та допустимих доказів на підтвердження своїх вимог.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що відмова у видачі будівельного паспорта з мотивів невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств державним будівельним нормам, стандартам і правилам є протиправною, відповідно повідомлення про відмову у наданні будівельного паспорта від 21.03.2023 реєстраційний номер ВР01: НОМЕР_2 (номер повідомлення №01-07/27 ( НОМЕР_3 ), щодо будівництва гаража з підсобними приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1 є протиправним та підлягає скасуванню.

Стосовно позовної вимоги про зобов`язання Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради видати ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки за кадастром номером 5110137300:49:007:0005 щодо будівництва гаража з підсобними приміщеннями за адресою АДРЕСА_1 згідно пакету документів поданих 10.03.2023 року, колегія суддів зазначає наступне.

Апелянт в своїй апеляційній скарзі зазначає, що вимога про зобов`язання Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради видати ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки за кадастром номером 5110137300:49:007:0005 щодо будівництва гаража з підсобними приміщеннями за адресою АДРЕСА_1 є формою втручання в дискреційні повноваження.

З огляду на зазначене, колегія суддів зазначає, що перелік документів, що подається разом із заявою на видачу будівельного паспорта визначений в п.2.1, п.2.2 Порядку №103.

Уповноважений орган з питань містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, будівельним нормам і правилам (п.2.3 Порядку №103).

Приписами п.2.4 Порядку №103 визначено три підстави повернення уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури замовнику пакету документів для видачі будівельного паспорта: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам; подання замовником заяви в довільній формі про відмову від отримання будівельного паспорта.

Під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено та відповідачем не надавалися належні докази щодо ненадання ОСОБА_1 разом із заявою на видачу будівельного паспорта повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 Порядку №103 чи подання позивачкою заяви про відмову від отримання будівельного паспорта, також відповідачем не надавалися повідомлення про відмову в наданні будівельного паспорта з підстави: ненадання ОСОБА_1 повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 Порядку №103 чи подання ОСОБА_1 заяви про відмову від отримання будівельного паспорта.

Таким чином, як вже зазначалось вище, з повідомлення про відмову в наданні будівельного паспорта від 21.03.2023 року вбачається, що єдиною підставою у відмові в наданні будівельного паспорта відповідачем зазначено: «невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам».

Повідомлення про відмову у наданні будівельного паспорта від 21.03.2023 року реєстраційний номер НОМЕР_1 (номер повідомлення №01-07/27 (А3057480927295833194), щодо будівництва гаража з підсобними приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1 є протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до положень ст.9 Конституції України та ст.17, ч.5 ст.19 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди та органи державної влади повинні дотримуватись положень Європейської конвенції з прав людини та її основоположних свобод 1950 року, застосовувати в своїй діяльності рішення Європейського суду з прав людини з питань застосування окремих положень цієї Конвенції.

Європейський Суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява №33202/96, п.120, ECHR 2000, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryэldэz v. Turkey [GC]), заява №48939/99, п.128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява №21151/04, п.72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Також, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, п.74, від 20.05.2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (ToscutaandOthers v. Romania), заява №36900/03, п.37, від 25.11.2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах.

При обранні способу відновлення порушеного права позивача суд виходить з принципу верховенства права щодо гарантування цього права ст.1 Протоколу №1 до Європейської Конвенції з прав людини, як складової частини змісту і спрямованості діяльності держави, та виходячи з принципу ефективності такого захисту, що обумовлює безпосереднє поновлення судовим рішенням прав особи, що звернулась за судовим захистом без необхідності додаткових її звернень та виконання будь-яких інших умов для цього.

Згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

Згідно правової позиції Верховного Суду України (постанова від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15) суд при прийнятті рішення повинен визначити такий спосіб відновлення порушеного права, який є ефективним та який виключив би подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Відповідно до вимог абзацу 2 частини 4 статті 245 КАС України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Дискреційні повноваження - це повноваження коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 23 травня 2018 року у справі №825/602/17, яка в силу ч.5 ст.242 КАС України підлягає врахуванню при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Отже, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні будівельного паспорта визначені в п.2.4 Порядку №103. Якщо такі умови відсутні, орган повинен видати будівельний паспорт. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - видати будівельний паспорт або повернути замовнику пакету документів для видачі будівельного паспорта шляхом направлення повідомлення про відмову в наданні будівельного паспорта.

Відповідно до Порядку №103 у відповідача немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому, на думку суду першої інстанції, з якою погоджується суд апеляційної інстанції, зазначені повноваження не є дискреційними.

За результатом розгляду даної справи відповідачем не надано належних та достатніх доказів обґрунтованості відмови ОСОБА_1 в надані будівельного паспорта, а судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено підстав відмови у наданні ОСОБА_1 будівельного паспорта.

Таким чином, за доцільне є зобов`язати Департамент архітектури і містобудування Одеської міської ради видати ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки за кадастром номером 5110137300:49:007:0005 щодо будівництва гаража з підсобними приміщеннями за адресою АДРЕСА_1 згідно пакету документів, поданих 10.03.2023 року.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо задоволення позову.

Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно з п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до вимог ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб`єкта владних повноважень обов`язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Департаменту архітектури і містобудування Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 червня 2023 року без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Суддя-доповідач О.В. ДжабуріяСудді К.В. Кравченко Н.В. Вербицька