Постанова

від 25.10.2023 по справі 420/7462/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 420/7462/20

адміністративне провадження № К/990/21872/23

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №420/7462/20

за позовом Заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа: ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року (суд у складі головуючого судді Андрухіва В.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шевчук О.А., суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г.) у справі №420/7462/20

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2020 року Заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури (правонаступник Чорноморська окружна прокуратура) (далі по тексту - позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі по тексту - відповідач, Кагалійська сільська рада), третя особа: ОСОБА_1 (далі по тексту - третя особа, ОСОБА_1 ), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської сільської ради №729-V від 20 січня 2020 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000 га за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 », ОСОБА_1 .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції зазначив, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, що фактично свідчить про відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку. Оскаржуване рішення, яке реалізоване шляхом формування земельних ділянок у земельному кадастрі на підставі вже виготовлених проектів землеустрою, вичерпало свою дію та вже не може породжувати негативних правових наслідків, зокрема, інтересам держави.

Рішення суду першої інстанції також мотивоване тим, що оскаржуване рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою третій особі, яке виконане останньою, не порушує зазначених позивачем інтересів держави стосовно земельної ділянки комунальної власності та виключає можливість судового захисту інтересів держави, зокрема, за позовом прокурора, на даній стадії спірних правовідносин.

3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задоволено частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року скасовано. Позовну заяву заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури залишено без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду суд апеляційної інстанції зазначив, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Держгеокадастру, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що подаючи даний позов в інтересах держави, прокурор не довів нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави таким органом, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій Заступник керівника Одеської обласної прокуратури направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року у справі №420/7462/20 та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави та обґрунтував порушення цих інтересів, тому звертаючись з цим позовом діяв у відповідності до статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Як підстави касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції скаржник вказує пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Скаржник зазначає, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій прийнято в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі №308/10112/16-а, від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17, від 20 липня 2022 року у справі №910/5201/19, постановах Верховного Суду від 01 грудня 2021 року у справі №540/1980/19, від 06 грудня 2021 року у справі №826/10972/16, від 22 грудня 2021 року у справі №640/4083/21.

Крім того, у касаційній скарзі скаржник вказує, що суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позову неправильно застосував норми матеріального права, а саме положення статті 118 Земельного кодексу України та статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року у справі №420/7462/20.

ОСОБА_1 подала відзив на касаційну скаргу, у якому просила залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

Відповідач відзиву на касаційну скаргу до суду не надав.

6. Верховний суд ухвалою від 24 жовтня 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 25 жовтня 2023 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Рішенням Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №729-V від 20 січня 2020 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту), за адресою: АДРЕСА_1 », ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Рішенням виконавчого комітету Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області №199 від 05 квітня 1982 року погоджено генеральний план с. Калаглія, відповідно до якого, земельна ділянка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , знаходиться в місці, що виходить за межі генерального плану с. Калаглія. Розміщення на вказаній території земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства генеральним планом с. Калаглія, не передбачено.

Зазначене підтверджується листом Управління містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації №297/01-08 від 04 травня 2020 року, викопіюванням з генерального плану та умовними позначеннями генерального плану.

Вважаючи рішення Калаглійської сільської радій Овідіопольського району Одеської області №729-V від 20 січня 2020 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту), за адресою: АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 » протиправним, заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави з даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Колегія суддів КАС ВС звертає увагу, що позивач оскаржує рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року про відмову у задоволенні позову та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року, якою позовну заяву заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури залишено без розгляду.

Оскільки рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року в апеляційному порядку по суті не переглядалось, підстави для надання оцінки висновкам рішення суду першої інстанції під час розгляду справи у касаційній інстанції відсутні.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

9. Колегія суддів Верховного Суду, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За приписами частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

10. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 02 грудня 2021 року у справі №320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №0440/6596/18.

Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

11. Отже, участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).

У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

12. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 01 грудня 2022 року у справі №260/1692/21.

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

13. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Аналогічну правову позицію викладено, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц.

14. Отже, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

15. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема у зв`язку з порушенням Калаглійською сільською радою встановленого порядку виділення земельних ділянок у власність, а саме - надання відповідачем дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення третій особі земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель, які відповідно до Генерального плану с. Калаглія не входять до меж с. Калаглія, що, на думку прокурора свідчить про невідповідність місцезнаходження спірної земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні.

Тобто прокурор стверджує порушення інтересів територіальної громади с. Калаглія у зв`язку з наданням дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.

16. Колегія суддів КАС ВС вважає таке обґрунтування сумісним із розумінням «інтересів держави», з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Отже, з огляду на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні дозволу, зокрема, на розробку проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

Підставою відмови у наданні відповідного дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина п`ята статті 118 Земельного кодексу України). При цьому, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам, зокрема, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації означає, що цільове призначення земельної ділянки не відповідає тому, яке визначено у містобудівній документації відповідного населеного пункту.

Колегія суддів КАС ВС також враховує, що Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 08 жовтня 2019 року по справі №920/447/18, від 15 січня 2020 року по справі №698/119/18 та від 15 вересня 2020 року по справі №469/1044/17, неодноразово висловлювала правову позицію стосовно того, що прокурор може представляти інтереси територіальної громади і це є сумісним з вимогами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд, зокрема у постанові від 01 червня 2022 року у справі №260/1815/21, зазначивши, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у справах, що виникають із земельних спорів, слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діє відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

17. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів КАС ВС доходить висновку, що рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою відведення земельної ділянки у власність, як початкового етапу процедури виділення земельної ділянки у власність особи, безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому викладені у позові мотиви прокурора щодо необхідності представництва інтересів держави в суді у цій справі, є обґрунтованими.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема у постановах від 01 червня 2022 року по справі №260/1815/21 та від 01 грудня 2022 року по справі №340/6113/21.

18. Щодо наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави в суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає таке.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року по справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

19. Суд апеляційної інстанції, посилаючись на постанову від 25 травня 2022 року по справі №420/7464/20, дійшов висновку, що центральним органом виконавчої влади до повноважень якого належить здійснення контролю за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру.

З цього приводу колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.

Відповідно до абзацу п`ятого пункту 6 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду), вбачається, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право:

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;

звертатися до суду з позовом про розірвання договору оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки або договору про встановлення земельного сервітуту, а також про припинення права постійного користування земельною ділянкою.

20. Отже, вищезазначеними положеннями законодавства передбачено виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом. При цьому право на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про скасування його рішення, яким розпочато процедуру надання земельної ділянки у власність особі, з огляду на його неправомірність, законодавством не передбачено.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17 дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

21. Враховуючи, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Калаглійську сільську раду Овідіопольського району Одеської області відповідачем у справі та заявив вимогу про визнання протиправним та скасування рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, помилковим є висновок судів попередніх інстанцій про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор.

Правові висновки аналогічного змісту викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2020 року по справі №698/119/18 та постановах Верховного Суду від 05 лютого 2019 року у справі №910/7813/18 та від 08 вересня 2021 року по справі №308/9892/16-ц.

Крім того, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19 дійшов висновку, що позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

22. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів доходить висновку, що рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою відведення земельної ділянки у власність, як початкового етапу процедури виділення земельної ділянки у власність особи, безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому викладені у позові мотиви прокурора щодо необхідності представництва інтересів держави у суді у цій справі, є обґрунтованими.

Таким чином, звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

23. З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави, та залишення позову без розгляду.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 01 червня 2022 року по справі №260/1815/21, від 01 грудня 2022 року по справі №260/1692/21 та від 20 вересня 2023 року по справі №420/7463/20.

Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Частиною четвертою цієї ж статті визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку, що касаційну скаргу прокурора слід задовольнити частково, постанову суду апеляційної інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до цього суду.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року по справі №420/7462/20 скасувати.

Справу за позовом Заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа: ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення направити для продовження розгляду до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.