Рішення

від 16.11.2023 по справі 140/25418/23

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 листопада 2023 року ЛуцькСправа № 140/25418/23

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого-судді Ксензюка А.Я.,

розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Керівника Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації до Самарівської сільської ради Ковельського району Волинської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації звернувся з позовом до Самарівської сільської ради Волинської області про визнання протиправною бездіяльності щодо невиконання вимог чинного законодавства України по виготовленню облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Самари-1 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на південній околиці села, на південно-західному березі озера Луки, Самари-2 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на північно-східному і східному берегах озера Луки, та неподання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації про занесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; зобов`язання виготовити облікову документацію на об`єкти культурної спадщини місцевого значення - Самари-1 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на південній околиці села, на південно-західному березі озера Луки; Самари-2 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на північно-східному і східному берегах озера Луки та подати пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації про занесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами моніторингу Ковельською окружною прокуратурою Державного реєстру нерухомих пам`яток України встановлено, що у вказаному реєстрі з об`єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Самарівської сільської ради Ковельського району Волинської області, пам`ятки культурної спадщини місцевого значення не обліковуються. Самарівська сільська рада листом від 17.04.2023 №342/02-26 підтвердила, що на її території наявні об`єкти культурної спадщини: Самари-1 (поселення одношарове доби неоліту), Самари-2 (поселення одношарове доби неоліту), які не внесені до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Покликаючись на норми Закону України Про охорону культурної спадщини, Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року №158, керівник Ковельської окружної прокуратури зазначив, що до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини та подання пропозицій органу культурної спадщини вищого рівня про занесення відомостей до Державного реєстру нерухомих пам`яток культури. Проте облікова документація на об`єкти культурної спадщини: Самари-1 (поселення одношарове доби неоліту), Самари-2 (поселення одношарове доби неоліту), які розташовані на території Самарівської територіальної громади, відповідачем не була складена та на розгляд до органу охорони культурної спадщини вищого рівня не скеровувалась. Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації листом від 24.05.2023 № 655/08/2-23 також підтвердив, що облікова документація на вищевказані пам`ятки не виготовлялася та на погодження до Департаменту не надходила.

Керівник Ковельської окружної прокуратури вважає, що має місце бездіяльність відповідача, на якого вказаними вище нормативно-правовими актами покладеного обов`язок щодо охорони об`єктів культурної спадщини, їх належний догляд та збереження. Про допущені порушення прокурором повідомлено Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації, яке самостійно із відповідним позовом протягом тривалого часу не звернулося до суду та не вжило дієвих заходів для усунення виявлених порушень. Невжиття відповідачем заходів щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не сприяє запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпеченню захисту, збереженню об`єктів культурної спадщини. За таких обставин, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, відповідно до частини другої статті 23 Закону України Про прокуратуру, частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) керівника Ковельської окружної прокуратури звернувся до суду із цим адміністративним позовом в інтересах держави в особі Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації та просив позов задовольнити.

Ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду від 04.09.2023 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі; розгляд справи призначено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у ній матеріалами відповідно до статті 262 КАС України.

Зазначену ухвалу відповідач отримав 21.09.2023, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення (а.с.43).

Відповідач відзив на позовну заяву не подав, як і будь-які докази у спростування позовних вимог.

Відповідно до частини шостої статті 162 КАС України у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.

Також від учасників справи клопотання про розгляд справи у судовому засіданні не надходили.

Перевіряючи доводи позову, суд встановив такі обставини.

Згідно з наказом Управління культури та туризму Волинської обласної державної адміністрації від 29.12.2009 №151 (а.с.12-14) до щойно виявлених об`єктів культурної спадщини на території Волинської області віднесено об`єкти археологічної спадщини, зокрема: Самари-1 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на південній околиці села, на південно-західному березі озера Луки; Самари-2 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на північно-східному і східному берегах озера Луки

Ковельською окружною прокуратурою на адресу Самарівської сільської ради скеровано запит від 13.04.2023 №52/2-485вих-23 про надання інформації щодо виготовлення органом місцевого самоврядування облікової документації відносно пам`яток культурної спадщини місцевого значення та скерування документації на розгляд уповноваженому органу вищого рівня (а.с.8).

У листі від 17.04.2023 №342/02-Самарівська сільська рада повідомила прокуратуру, що облікова документація на пам`ятки археології місцевого значення, зокрема: Самари-1 (поселення доби неоноліту), Самари-2 (поселення доби неоноліту) відсутня. Для виготовлення облікової документації необхідні кошти. В зв`язку з воєнним станом кошти на фінансування даних робіт не заплановані. При підготовці плану заходів щодо складення прогнозу місцевого бюджету на 2023-2026 про фінансування даних робіт буде розглянуто на сесії сільської ради. Самарівська сільська рада до Волинської обласної державної адміністрації з приводу виготовлення документації на вказані пам`ятки та занесення їх до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не зверталась, кошти в місцевому бюджеті не закладені (а.с. 9)

Листом від 19.05.2023 №52/2-662ВИХ-23 Ковельська окружна прокуратура інформувала Волинську обласну державну адміністрацію (Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації) про виявлені порушення (а.с. 17).

Листом від 24.05.2023 №655/08/2-23 Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації повідомив Ковельську окружну прокуратуру про те, що облікова документація на вищевказані пам`ятки не виготовлялася та на погодження до Департаменту не надходила (а.с. 18).

При вирішенні спору суд застосовує такі нормативно-правові акти.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене статтями 2, 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі Закон №1697-VІІ) та статтею 53 КАС України.

Згідно з частинами першою, третьою, четвертою статті 23 Закону №1697-VІІ представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Як визначено частинами четвертою та п`ятою статті 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Звернення прокурора із цим позовом обумовлене встановленням факту бездіяльності Самарівської сільської ради у сфері охорони культурної спадщини.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини регулює Закон України від 08 червня 2000 року №1805-ІІІ Про охорону культурної спадщини (далі - Закон №1805-III).

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №1805-III, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Згідно зі статтею 3 Закону №1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Як передбачено підпунктами 1, 2 частини першої статті 6 Закону №1805-III, до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

Відповідно до пунктів 1, 4 Положення про Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням начальника Волинської обласної військової адміністрації від 26.04.2023 № 195, Департамент утворено головою Волинської обласної державної адміністрації шляхом перейменування управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації, є структурним підрозділом Волинської обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Волинської області забезпечує виконання покладених на Департамент завдань. Департамент є правонаступником зобов`язань, прав та обов`язків управління молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації. Департамент у межах своєї компетенції забезпечує реалізацію державної політики, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини на території Волинської області.

Отже, Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації є органом, який спеціально уповноважений державою на виконання функцій у спірних правовідносинах, зокрема, в частині здійснення контролю за виконанням нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.

Відповідно до правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України Про прокуратуру, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

На думку суду, у позовній заяві Керівник Ковельської окружної прокуратури обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту. Зокрема, звернення до суду з позовом у цьому випадку здійснено з метою захисту інтересів держави в сфері охорони культурної спадщини. При цьому Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації після повідомлення прокуратурою про виявлені порушення у сфері охорони культурної спадщини не звертається тривалий час із позовом до суду із цього питання. Зі змісту листа від 24.05.2023 №655/08-2-23 Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації не заперечує та не оспорює підстав для представництва Ковельською окружною прокуратурою його інтересів (а.с.18).

Надаючи правову оцінку обґрунтованості аргументам, наведеним у позові, суд зазначає таке.

У статті 1 Закону №1805-III вжиті у цьому Законі терміни мають таке значення: об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону №1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

Як визначено статтею 1 Закону України 21 травня 1997 року №280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі Закон №280/97-ВР), виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами

Відповідно до частини першої статті 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Згідно з підпунктом 10 пункту б статті 32 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження -забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до статті 13 Закону №1805-III об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктами 3, 4 розділу І Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року №158 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01 квітня 2013 року за №528/23060, далі - Порядок №158), система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру). Ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є: уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

Пунктом 1 розділу IV Порядку №158 встановлено, що для розгляду питання занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру Ініціатором подаються Мінкультури такі документи: подання за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором; облікова документація.

Облікова документація складається на об`єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень (пункт 1 розділу III Порядку №158).

За приписами пункту 3 розділу III Порядку №158 облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта: фото загального вигляду, фото об`єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об`єкта, фото рухомих об`єктів (деталей), фото інтер`єрів, фото загроз (дії негативних чинників); акта стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку, що на відповідача покладається обов`язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації про занесення об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а розгляду питання занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру передує виготовлення облікової документації на такий об`єкт культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Самарівської сільської ради.

Невиконання відповідачем такого обов`язку свідчить про бездіяльність відповідача, яку слід визнати протиправною.

Частиною другою статті 245 КАС України визначено повноваження суду у разі задоволення позову, зокрема, суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Таким чином, суд, задовольняючи позов, вважає за необхідне зобов`язати відповідача виготовити облікову документацію на об`єкти культурної спадщини місцевого значення: Самари-1 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на південній околиці села, на південно-західному березі озера Луки; Самари-2 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на північно-східному і східному берегах озера Луки, та подати пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації про занесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Керуючись статтями 72-77, 243-246, 255, 262, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Позов Керівника Ковельської окружної прокуратури (45008, Волинська область, місто Ковель, вулиця Шевченка, 7) в інтересах держави в особі Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації (43027, Волинська область, місто Луцьк, Київський майдан, 9, ідентифікаційний код юридичної особи 02226984) до Самарівської сільської ради Ковельського району Волинської області (44113, Волинська область, Ковельський район, село Самари, вулиця Соборна, будинок 26, ідентифікаційний код юридичної особи 04334655) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Самарівської сільської ради Ковельського району Волинської області щодо невиготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини місцевого значення: Самари-1 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на південній околиці села, на південно-західному березі озера Луки, Самари-2 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на північно-східному і східному берегах озера Луки, та неподання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації про занесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України

Зобов`язати Самарівську сільську раду Ковельського району Волинської області виготовити облікову документацію на об`єкти культурної спадщини місцевого значення: Самари-1 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на південній околиці села, на південно-західному березі озера Луки; Самари-2 (поселення одношарове доби неоліту), розташоване в с. Самари, на північно-східному і східному берегах озера Луки, та подати пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації про занесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя А.Я. Ксензюк