Постанова

від 22.11.2023 по справі 320/835/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2023 року

м. Київ

справа №320/835/23

адміністративне провадження №К/990/29742/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області, треті особи: Державне підприємство «УКРАЇНСЬКИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ПРОЕКТНИЙ ІНСТИТУТ ЦИВІЛЬНОГО БУДІВНИЦТВА «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», Товариство з обмеженою відповідальністю «РЕЙНІР БІЗНЕС ГРУП», про визнання протиправними та скасування рішень, за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16.03.2023 у складі судді Марича Є.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2023 у складі колегії суддів: Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Ключовим питанням, на яке належало надати відповідь у судах попередніх інстанцій у справі, що розглядається, і яке аналізувалось у оскаржуваних судових рішеннях, є питання про те, чи наділена ДІАМ України повноваженнями на звернення до суду з такими позовними вимогами, які заявив прокурор у позовній заяві.

З огляду на це дослідженню підлягало й питання про те, чи є ДІАМ України саме тим органом, який у спірних правовідносинах уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб, тобто в судовому порядку, шляхом подання до суду позову з тими позовними вимогами, які у справі, яка розглядається, заявлені прокурором.

Відповідь на ці питання дає можливість з`ясувати, чи є ДІАМ України належним позивачем у справі, яка розглядається, та, відповідно, чи дотримано прокурором встановлений законом порядок для звернення до суду саме в особі зазначеного органу державної влади, чи доведено прокурором наявність підстав для представництва інтересів держави у цій справі в суді у обраний ним спосіб.

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.I Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2023 року заступник керівника Київської обласної прокуратури (далі також прокурор) звернувся до адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі також ДІАМ, позивач) до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області (далі також відповідач), треті особи: Державне підприємство «УКРАЇНСЬКИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ПРОЕКТНИЙ ІНСТИТУТ ЦИВІЛЬНОГО БУДІВНИЦТВА «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», Товариство з обмеженою відповідальністю «РЕЙНІР БІЗНЕС ГРУП», у якому просив:

- визнати протиправним та нечинним рішення Козинської селищної ради Обухівського району Київської області від 23.07.2013 №1 «Про затвердження «Детального плану території смт. Козин Обухівського району Київської області (частини населеного пункту)»;

- визнати протиправним та нечинним рішення Козинської селищної ради Обухівського району Київської області від 25.05.2016 №12 «Про затвердження містобудівної документації «Детальний план території смт. Козин Обухівського району Київської області (частини населеного пункту). Внесення змін по вулиці Старокиївська (в частині землекористування ТОВ «Сімінвест»)» (далі також спірні, оскаржувані рішення);

2. Обґрунтовуючи позов, прокурор стверджував, що оспорювані ним рішення Козинської селищної ради є незаконними, оскільки суперечать вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, порушують інтереси держави, тоді як ДІАМ України дієвих та достатніх заходів для скасування таких рішень не вжила, що, на думку прокурора, вказувало на її протиправну бездіяльність, зумовлювало підстави для звернення до суду з цим позовом в особі вказаного органу.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.03.2023, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2023, позов залишено без розгляду.

4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у цьому конкретному випадку прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі суб`єкта владних повноважень, який не має права на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, тобто не має адміністративної процесуальної дієздатності, а отже констатував наявність підстав для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України.

I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, заступник керівника Київської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Козинської селищної ради від 23.07.2013 №1 затверджено детальний план території смт. Козин Обухівського району Київської області.

7. Згодом рішенням цієї ж селищної ради від 25.05.2016 №12 затверджено детальний план території смт. Козин Обухівського району Київської області в частині землекористування ТОВ «Сімінвест».

8. Листом від 27.12.2022 за вих. №15/1-959вих-22 Київська обласна прокуратура просила надати ДІАМ України інформацію про вжиті заходи щодо визнання протиправними та скасування наведених рішень відповідача.

9. Листом від 10.01.2023 за вих. №238/03/13-23 ДІАМ України повідомило про те, що наведене питання не відноситься до компетенції останньої.

10. Прокурор, стверджуючи про незаконність вищенаведених рішень, звернувся до суду в інтересах держави в особі ДІАМ України із позовом про визнання їх протиправними та нечинними.

III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права.

12. Скаржник зазначає, що судами не лише помилково взято до уваги постанову Верховного Суду від 28.11.2022 у справі №826/3497/18, а й безпідставно проігноровано релевантний висновок Верховного Суду щодо застосування норм права, який викладено в постанові від 13.10.2020 у справі №810/2509/17.

13. Прокурор наголошує, що у спірних правовідносинах відповідач є органом, уповноваженим законом на затвердження містобудівної документації на місцевому рівні у вигляді детального плану території населеного пункту.

14. Переконаний, що Козинська селищна рада належить до суб`єктів, за якими ДІАМ України здійснює державний архітектурно - будівельний нагляд й уповноважена на захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

15. У касаційній скарзі зазначається, що суди попередніх інстанцій помилково посилаються на правові позиції, викладені у постанові Верховного Суду від 28.11.2022 у справі №826/3497/18.

16. З цього приводу скаржник вказує, що висновок про відсутність у ДІАМ України повноважень стосовно здійснення нагляду за органом місцевого самоврядування при затвердженні ним містобудівної документації на місцевому рівні й повноважень скасовувати, змінювати чи зупиняти рішення цих органів про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, зроблено судом апеляційної інстанції, який переглядав справу №826/3497/18 в апеляційному порядку.

17. За доводами касаційної скарги така правова позиція суду апеляційної інстанції наведена в описовій частині постанови Верховного Суду від 28.11.2022 у справі №826/3497/18 у розділі «Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини», тобто не є висновком Верховного Суду, який згідно з приписами частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України зобов`язані враховувати суди при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

18. Третя особа - Державне підприємство «УКРАЇНСЬКИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ПРОЕКТНИЙ ІНСТИТУТ ЦИВІЛЬНОГО БУДІВНИЦТВА «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» є зареєстрованим користувачем Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи, зареєстрована у її підсистемах «Електронний суд» та «Електронний кабінет» й отримала копію ухвали про відкриття касаційного провадження у справі та копію касаційної скарги з доданими до неї документами через вказані вище засоби електронної комунікації.

19. Іншим особам, які беруть участь у цій справі, зокрема ДІАМ України, відповідачу та Товариству з обмеженою відповідальністю «РЕЙНІР БІЗНЕС ГРУП», вищевказані документи були надіслані засобами поштового зв`язку.

20. ДІАМ України та відповідач отримав вищевказані поштові відправлення 29.09.2023 та 03.10.2023 відповідно, що підтверджується матеріалами касаційного провадження (рекомендоване повідомлення про вручення ДІАМ України поштового відправлення з вкладеними у нього копією ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, матеріалами касаційної скарги) та інформацією щодо відстеження поштових відправлень за номерами 0102938461225 та 0102938461209, наявною на вебсайті ПАТ «Укрпошта» (https://track.ukrposhta.ua/tracking_UA.html), щодо вручення Козинській селищній раді цих відправлень.

21. Товариству з обмеженою відповідальністю «РЕЙНІР БІЗНЕС ГРУП» копію ухвали про відкриття касаційного провадження у цій справі разом з касаційною скаргою та доданими до неї документами було направлено засобами поштового зв`язку (ідентифікатор поштового відправлення: 0102938461209), однак зазначені документи були повернуті за зворотною адресою за закінченням встановленого терміну зберігання, про що працівником оператора поштового зв`язку складено довідку від 31.10.2023.

22. У встановлений судом строк відзиву на касаційну скаргу не надійшло, що однак, згідно з положеннями частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

23. Згідно з приписами пункту 3 частини першої, частини другої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, у тому числі, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

24. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (преамбула до Закону, який застосовується Верховним Судом в редакції, чинній станом на момент звернення до суду прокурора з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України).

25. Частиною першою, абзацами першим, другим частини третьої, частиною четвертою, пунктами 1, 3, 4 частини шостої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено таке.

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи.

26. За правилами частин третьої, четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

27. Пунктом 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

28. Відповідно ж до пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі якого судами попередніх інстанцій було залишено без розгляду поданий у справі, що розглядається, позов, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

29. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

30. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

31. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, викладеним у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

32. Як вбачається з установлених у цій справі обставин, оспорювані рішення селищної ради належать до актів органів місцевого самоврядування нормативного - правового характеру, якими затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні, а саме - детальний план території населеного пункту.

33. Висновок про те, що детальний план території та рішення відповідної місцевої ради про його затвердження не є актами індивідуальної дії, які стосуються конкретних прав чи обов`язків певної особи, а є нормативно-правовими актами, дія яких поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово, викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі №363/3786/17.

34. Відповідачем у цій справі визначено представницький орган місцевого самоврядування - відповідну селищну раду, яка у спірних відносинах й прийняла оскаржувані рішення і які, на переконання прокурора, є незаконними та порушують інтереси держави.

35. Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, прийнятих колегією суддів Касаційного адміністративного суду, викладав висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, охоплювалось оскарження рішень органів місцевого самоврядування.

36. Так, Верховний Суд у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, досліджуючи питання щодо права на звернення прокурора до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

37. Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

38. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

39. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).

40. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

41. За наведеного можна зробити висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

42. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.

43. Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

44. Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави) - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.

45. Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

46. Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

47. Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

48. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.12.2019 у справі №810/3164/18, від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 13.03.2019 у справі №815/1139/18, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а та від 05.11.2019 у справі №804/4585/18.

49. Так, частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наділяє прокурора можливістю представляти інтереси держави в суді лише у двох виключних випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу

50. Тому, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

51. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.

52. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів переконана, що інтереси держави, зважаючи на визначені у Конституції України основні завдання та головні напрямки її діяльності, охоплюють у тому числі й інтереси мешканців відповідної територіальної громади, зокрема у такій важливій сфері суспільних відносин як містобудування, під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі детальних планів території населених пунктів, якими визначається планувальна організація та розвиток території.

53. У постанові Верховного Суду від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 зверталась увага на правові позиції, викладені у постанові цього ж суду від 31.03.2021 у справі №922/3272/18, згідно з якими захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна місцева рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

54. Висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за діяльністю органу місцевого самоврядування, зокрема шляхом звернення до суду з позовом до такого органу про оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, міститься й у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.

55. ДІАМ України є органом, який відповідно до статей 41, 41-1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 10 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV «Про архітектурну діяльність» уповноважений у порядку, визначеному законодавством, здійснювати державний архітектурно - будівельний нагляд.

56. За нормами частин першої, другої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

57. Відповідно до вищевказаної статті Кабінет Міністрів України постановою від 19.08.2015 №698 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, у пункті 2 якого вказано, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

58. Підпункт 1 пункту 3 вищезгаданого Порядку в редакції, чинній станом на момент звернення прокурора до суду з цим позовом, встановлював, що основними завданнями нагляду є, зокрема, виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

59. Серед основних завдань ДІАМ, визначених у пункті 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340, є здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності (абзац четвертий вказаного пункту Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України).

60. Отже законодавець чітко визначив порядок і способи здійснення державного архітектурно - будівельного нагляду, його суб`єктів, об`єкти та предмет, шляхи реагування на виявлені під час такого нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

61. Зокрема, як можна стверджувати з аналізу вищевикладених норм законодавства, об`єктами нагляду визначені:

уповноважені органи містобудування та архітектури, якими згідно з частиною першою статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», до якої відсилає й частина друга статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є:

- центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;

- орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;

- структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;

- виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури;

- структурний підрозділ районної державної адміністрації з питань архітектури, а за його відсутності - структурний підрозділ обласної державної адміністрації з питань архітектури (до утворення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради з питань архітектури);

- структурні підрозділи Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю;

- територіальні органи ДІАМ;

- інші органи, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

62. Перевіряючи обґрунтованість тверджень прокурора про те, що місцеві ради, під час затвердження ними відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, належать до об`єктів державного архітектурно - будівельного нагляду, колегія суддів виходить з такого.

63. За своїм правовим статусом сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування, представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Такі приписи закріплені у нормах частин першої статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», у назві вказаної статті.

64. У частині четвертій цієї ж статті визначено, що порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

65. У свою чергу порядок формування рад встановлено у статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частиною першою якої передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

66. Це дає підстави констатувати, що місцеві ради є колегіальними представницькими органами місцевого самоврядування, при цьому колегіальність, відповідно до положень частини першої статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», віднесено до основних принципів місцевого самоврядування в Україні.

67. Колегія суддів підкреслює і те, що за змістом частини першої статті 71 вищеназваного Закону органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження, що є однією з визначених законом гарантій місцевого самоврядування, його органів.

68. Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені у главі 1 розділу ІІ вищезгаданого Закону, а у його статтях 25 та 26 розкриваються питання загальної та виключної компетенції цих органів місцевого самоврядування.

69. Аналіз вищевикладених норм засвідчує, що сільські, селищні, міські ради як представницькі колегіальні органи місцевого самоврядування наділені власною компетенцією, правомочні самостійно розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до їх відання, й не є органами, які безпосередньо здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

70. Звідси констатується, що сільські, селищні, міські ради під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі й детальних планів територій населених пунктів, які є нормативно - правовими актами у сфері містобудування, не здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а отже не виступають об`єктами нагляду в розумінні приписів частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляд та пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

71. Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах і їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно - правового характеру у сфері містобудування. Прямої вказівки на це в законі не існує.

72. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними та нечинними оспорюваних у цій справі рішень.

73. За наведеного, колегія суддів констатує, що захист інтересів держави в суді у справі, що розглядається, належить здійснювати прокурору самостійно, а не в особі ДІАМ України, яка не наділена повноваженнями (не має права) на звернення до суду з таким позовом, тобто не уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

74. У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

75. Водночас колегія суддів акцентує увагу на нормах частин п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

76. Враховуючи такі приписи процесуального закону, після відкриття провадження у справі, що розглядається, ДІАМ України набула статусу позивача.

77. Однак варто врахувати, що за приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

78. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, побудованого на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону та прийнятих відповідно до закону підзаконних нормативно-правових актів і тим самим істотно звужує можливі зловживання з боку держави та її органів.

79. Такий висновок щодо застосування норм права неодноразово наводився Верховним Судом, зокрема у постановах колегії суддів Касаційного господарського суду від 07.03.2023 у справі №910/13573/21, від 22.10.2020 у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі №711/1837/18, та інших.

80. У частині четвертій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України регламентовано право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

81. З такими приписами процесуального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

82. У постанові Верховного Суду від 07.09.2018 у справі №824/2473/15-а наголошено на тому, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

83. У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

84. Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

85. Тому констатовано, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

86. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 09.10.2012 у справі №21-177а12, від 22.09.2015 у справі №П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06.03.2018 у справі №826/7962/16, від 06.06.2018 у справі №П/811/289/16, від 13.06.2018 у справі №815/332/17 та від 22.08.2018 у справі № 818/1735/17.

87. Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено у касаційному суді, закон не містить прямої вказівки на наявність у ДІАМ України права звертатись до суду з таким позовом, який було подано у справі, що розглядається. Відповідної регламентації законодавство України не містить.

88. Колегія суддів підкреслює, що незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.

89. Така правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц.

90. Обґрунтовуючи означений висновок щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що процесуальний закон передбачає вичерпний перелік підстав для залишення позовної заяви, провадження за якою відкрите, без розгляду через виникнення обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому.

91. Стаття 240 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема і пункт 1 частини першої вказаної норми, не передбачають можливість залишення позовної заяви без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави, наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.

92. Поряд із цим колегія суддів Верховного Суду зауважує, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

93. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

94. У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

95. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

96. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

97. Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №818/1735/17, від 07.09.2018 у справі №824/2473/15-а, від 24.09.2018 у справі №813/562/15, від 06.06.2019 у справі №814/2764/16, від 23.04.2020 у справі №820/6416/16, від 18.11.2022 у справі №813/2243/17, від 01.02.2022 у справі №480/4055/18 та від 30.05.2023 у справі №813/4992/17.

98. У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

99. Підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.

100. Проте поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

101. Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08.09.2022 у справі №300/1263/22.

102. З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, встановивши відсутність у ДІАМ України права на звернення до суду з позовом, який було подано у справі, яка розглядається, повинен був закрити провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а не залишати позов без розгляду згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 цього ж Кодексу.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

103. За правилами пункту 5 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

104. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

105. Частиною першою статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

106. Провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про те, що провадження у цій справі належить закрити згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з чим констатує незаконність оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій, якими позов було залишено без розгляду, та наявність підстав для їх скасування.

107. Водночас, за іншого обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді та визначення іншого суб`єктного складу учасників справи, колегія суддів не виключає можливості розгляду адміністративними судами заявлених прокурором вимог.

108. Керуючись статтями 238, 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України задовольнити частково.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16.03.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2023 скасувати.

Закрити провадження у справі за позовом заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області, треті особи: Державне підприємство «УКРАЇНСЬКИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ПРОЕКТНИЙ ІНСТИТУТ ЦИВІЛЬНОГО БУДІВНИЦТВА «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», Товариство з обмеженою відповідальністю «РЕЙНІР БІЗНЕС ГРУП» про визнання протиправними та скасування рішень.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

Т.Г. Стрелець