Постанова

від 23.11.2023 по справі 560/7524/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 560/7524/22

адміністративне провадження № К/990/20841/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів Єресько Л. О., Смоковича М. І.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Хмельницької обласної філармонії до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Західного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 січня 2023 року (суддя Божук Д. А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року (колегія суддів у складі: Залімського І. Г., Сушка О. О., Мацького Є. М.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та історія справи

1. У липні 2022 року Хмельницька обласна філармонія (далі також - позивач) звернулась до Хмельницького окружного адміністративного суду із позовом до Західного офісу Державної аудиторської служби України (далі також - Держаудитслужба, відповідач), у якому просила суд визнати протиправною та скасувати вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 31 січня 2022 року № 131323-14/793-2022 щодо усунення порушень законодавства, відображених в акті ревізії від 22 грудня 2021 року № 131323-21/5.

2. Позов обґрунтовано тим, що оскаржена вимога відповідача є протиправною та не узгоджується із вимогами законодавства, які регулюють спірні правовідносини, оскільки Хмельницька обласна філармонія правомірно застосовувала положення постанови Кабінету Міністрів України № 859 та відповідного контракту при проведенні нарахування та виплати заробітної плати керівнику філармонії, а ознаки заподіяння шкоди філармонії в цій частині відсутні.

3. Зауважено, що Хмельницька обласна філармонія не є бюджетною установою, тому доплати та надбавки за роботу у важких і шкідливих умовах праці її працівникам встановлено правильно, оскільки є обов`язковими умови укладених позивачем колективних договорів і угод, якими такі доплати передбачені, що спростовує доводи акту та вимог відповідача, які оспорюються в цьому позові.

Короткий зміст та мотиви оскаржених судових рішень

4. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 січня 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 31 січня 2022 року № 131323-14/793-2022 щодо усунення порушень законодавства, відображених в акті ревізії від 22 грудня 2021 року № 131323-21/5. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

5. Оскаржені судові рішення мотивовані тим, що відповідач не довів обґрунтованості своїх вимог до позивача про незаконне завищення розміру посадового окладу директора. Умови оплати праці керівника визначаються в контракті. У цьому спорі роботодавець наділений повноваженнями визначати розмір оплати праці керівника філармонії. Відповідно, при визначенні умов оплати праці керівника Хмельницької обласної філармонії Хмельницька обласна рада як орган місцевого самоврядування діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України. Також відповідачем помилково зроблено висновок про те, що за рахунок коштів обласного бюджету протиправно нараховано та виплачено 193-ом працівникам Хмельницької обласної філармонії доплат за роботу у важких і шкідливих умовах праці. Обов`язкові для застосування норми колективного договору були вірно застосовані позивачем, а їх не застосування призвело б до порушення права на отримання додаткової оплати працівників закладів культури, які зайняті на важких роботах, роботах із шкідливими і небезпечними умовами праці. Судами окремо зауважено, що позивач не утримується повністю за рахунок відповідного місцевого бюджету, тому у даному випадку доплати за роботу у важких і шкідливих умовах праці для працівників в галузі культури згідно норм Галузевої угоди були правильно відображені у колективному договорі, та законно виплачувались відповідним працівникам.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. 09 червня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій скаржник просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 січня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року.

7. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник посилається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: - Додатку 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298«Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери»; - Додатку 2 «Схема тарифних розрядів посад керівних працівників, художнього та артистичного персоналу концертних організацій» наказу Міністерства культури України від 18 жовтня 2005 року № 745 «Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки»; - пункту 5.1.11 та Додаток 3 Галузевої угоди між Міністерством культури України та Професійною спілкою працівників культури України на 2017-2022 роки - які скаржник вважав неправильно застосованими судами попередніх інстанцій в цій справі. У зв`язку із зазначеним, скаржник вважав оскаржені судові рішення такими, що не відповідають вимогам щодо їх законності та обґрунтованості. Інші доводи касаційної скарги не стали підставами для відкриття касаційного провадження.

Позиція інших учасників справи

8. 17 липня 2023 року до Верховного Суду надійшов відзив представника Хмельницької обласної філармонії - адвоката Семенова С. В., у якому зазначено про те, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про задоволення позову в цій справі, а оскаржені судові рішення відповідають вимогам щодо їх законності та обґрунтованості.

Рух касаційної скарги

9. 09 червня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Західного офісу Держаудитслужби на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 січня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року у цій адміністративній справі.

10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 червня 2023 року визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Бучик А. Ю., суддів: Рибачука А. І., Чиркіна С. М. - для розгляду цієї адміністративної справи.

11. Ухвалою Верховного Суду від 26 червня 2023 року заяви про самовідвід суддів: Бучик А. Ю., Рибачука А. І., Чиркіна С. М. - задоволено. Відведено суддів: Бучик А. Ю., Рибачука А. І., Чиркіна С. М. - від участі у розгляді справи № 560/7524/22. Передано матеріали справи № 560/7524/22 до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України.

12. Відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду «Про призначення повторного автоматизованого розподілу» від 27 червня 2023 року № 1003 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями у зв`язку з постановленням Верховним Судом від 26 червня 2023 року ухвали про відведення судді-доповідача Бучик А. Ю. та суддів: Рибачука А. І., Чиркіна С. М. - від розгляду матеріалів касаційної скарги Західного офісу Держаудитслужби на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 січня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року у справі № 560/7524/22.

13. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 червня 2023 року визначено новий склад суду: суддя-доповідач - ОСОБА_1, судді: Шевцова Н. В., Мацедонська В. Е. - для розгляду цієї адміністративної справи.

14. Ухвалою Верховного Суду від 29 червня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Західного офісу Держаудитслужби на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 січня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року у справі № 560/7524/22 за адміністративним позовом Хмельницької обласної філармонії до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги. Витребувано з Хмельницького окружного адміністративного суду справу № 560/7524/22.

15. 12 липня 2023 року справа № 560/7524/22 надійшла до Верховного Суду.

16. Відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду «Про призначення повторного автоматизованого розподілу» від 14 серпня 2023 року № 1354 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 10 серпня 2023 року № 815/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку».

17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 серпня 2023 року визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів: Єресько Л. О., Смоковича М. І. - для розгляду цієї адміністративної справи.

18. Ухвалою Верховного Суду від 20 листопада 2023 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Обставини справи, які встановлені судами попередніх інстанцій

19. Західним офісом Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Хмельницької обласної філармонії за період з 01 січня 2019 року по 31 жовтня 2021 року.

20. За результатом перевірки складено акт ревізії від 22 грудня 2021 року № 131323-21/5 у якому відображено наступні порушення:

« 1. в порушення вимог ст. 29 Закону України «Про культуру», ст. 20 Закону України «Про оплату праці», додатку 2 постанови КМУ № 1298, додатку 2 наказу МКУ № 745 та п.4.2.2 Колективного договору, завищено розмір посадового окладу директора, що призвело до зайвого нарахування та виплати посадового окладу з урахуванням надбавки за складність, напруженість у роботі та доплати за науковий ступінь кандидата наук на загальну суму 939 811,89 грн (у тому числі за 2019 рік - 286 153,58 грн, за 2020 рік - 314 369,66 грн, за 10 місяців 2021 року - 339 288,65 грн) та, відповідно, до зайвого нарахування та перерахування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування на суму 206 758,60 грн (у тому числі за 2019 рік - 62 953,79 грн, за 2020 рік - 69 161,32 грн, за 10 місяців 2021 року - 74 643,50 грн).

2. за рахунок коштів обласного бюджету нараховано та виплачено 193-ом працівникам Філармонії доплату за роботу у важких і шкідливих умовах праці, яка не передбачена чинним законодавством, що призвело до її зайвого нарахування та виплати на загальну суму 1 832 608,04 грн (у тому числі за 2019 рік - 551 496,32 грн, за 2020 рік - 651 485,91 грн, за 10 місяців 2021 року - 629 625,81 грн) та, відповідно, до зайвого нарахування та перерахування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування на суму 395 130,14 грн (у тому числі за 2019 рік - 119 257,86 грн, за 2020 рік - 140 680,13 грн, за 10 місяців 2021 року - 135 192,15 грн).»

21. Акт ревізії підписано із запереченнями, за результатами розгляду яких 24 січня 2022 року затверджено висновок (згідно якого наведені у запереченні факти не підтвердилися).

22. Західним офісом надіслано директору Хмельницької обласної філармонії вимогу від 31 січня 2022 року № 131323-14/793-2022 щодо усунення виявлених в ході ревізії порушень законодавства, а саме:

« 1. забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Філармонії шкоди, заподіяної внаслідок зайво виплачених коштів в сумі 1146,6 тис. гривень;

2. забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Філармонії шкоди, заподіяної внаслідок зайво виплачених коштів в сумі 2227,7 тис. гривень.»

23. Позивач не погодився із вказаною вимогою та звернувся до суду з цим позовом.

24. Судами також установлено, що 05 вересня 2017 року між Хмельницькою обласною радою, в особі голови Загородного М. В., та Драганом О. В. укладено контракт № 601, яким його сторони визначили умови оплати праці керівника Хмельницької обласної філармонії.

25. Організаційно-правова форма Хмельницької обласної філармонії визначена як комунальна організація.

26. Установлено, що Хмельницька обласна філармонія не повністю утримується за рахунок бюджетних коштів відповідного місцевого бюджету.

Релевантні джерела права та акти їх застосування. Оцінка висновків судів, судові рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

29. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів попередніх інстанцій відповідають не повністю, а доводи касаційної скарги скаржника є частково прийнятними з огляду на таке.

Щодо підстав та процедури здійснення державного фінансово контролю

30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

31. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

32. Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

33. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

34. За приписами частини першої статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

35. Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено право органу державного фінансового контролю, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

36. Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

37. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі також - Положення № 43).

38. Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

39. Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

40. Згідно із пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

41. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі також - Порядок № 550).

42. Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

43. Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

44. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

45. Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Щодо права підконтрольної організації на оскарження вимоги органу державного фінансового контролю за наслідками перевірки

46. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач просив суд визнати протиправною та скасувати вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 31 січня 2022 року № 131323-14/793-2022 щодо усунення порушень законодавства, відображених в акті ревізії від 22 грудня 2021 року № 131323-21/5.

47. Перш за все варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов`язковою до виконання.

48. Оспорювана вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована.

49. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

50. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 8 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

51. До того ж, у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

52. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

53. Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того чи породжує ця вимога права і обов`язки позивача.

54. У контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

55. З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

56. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

57. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

58. Таку правову позиція неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17.

59. Законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

60. Проте оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким у цьому випадку є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольного органу в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства.

61. Такий правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.

Позиція Верховного Суду щодо розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій по суті спору

62. Судами в цій справі установлено, що орган державного фінансового контролю встановив щодо Хмельницької обласної філармонії наступні порушення:

1) в порушення вимог статті 29 Закону України «Про культуру», статті 20 Закону України «Про оплату праці», додатку 2 постанови Кабінету Міністрів України № 1298, додатку 2 наказу Міністерства культури України № 745 та пункту 4.2.2 Колективного договору, завищено розмір посадового окладу директора, що призвело до зайвого нарахування та виплати посадового окладу з урахуванням надбавки за складність, напруженість у роботі та доплати за науковий ступінь кандидата наук та, відповідно, до зайвого нарахування та перерахування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування;

2) за рахунок коштів обласного бюджету нараховано та виплачено 193-ом працівникам філармонії доплату за роботу у важких і шкідливих умовах праці, яка не передбачена чинним законодавством, що призвело до її зайвого нарахування та виплати та, відповідно, до зайвого нарахування та перерахування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування (див. пункти 20-22 цієї постанови).

63. Касаційне провадження в цій справі відкрито з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, через відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме:

- Додатку 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери»;

- Додатку 2 «Схема тарифних розрядів посад керівних працівників, художнього та артистичного персоналу концертних організацій» наказу Міністерства культури України від 18 жовтня 2005 року № 745 «Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки»;

- пункту 5.1.11 та Додаток 3 Галузевої угоди між Міністерством культури України та Професійною спілкою працівників культури України на 2017-2022 роки.

64. Разом з тим, Верховний Суд в змозі сформувати правовий висновок про застосування норми права виключно у випадку належного виконання судами попередніх інстанцій обов`язку встановлення необхідних фактичних обставин справи, що судами першої та апеляційної інстанцій в цій справі виконано не в повному обсязі.

Щодо висновків судів попередніх інстанцій в частині визначених контролюючим органом порушень нарахування та виплати посадового окладу директору Хмельницької обласної філармонії

65. Відповідно до частини першої статті 29 Закону України «Про культуру» від 14 грудня 2010 року № 2778-VI умови оплати праці працівників у сфері культури державних і комунальних закладів культури, закладів освіти сфери культури визначаються Кабінетом Міністрів України.

66. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» (далі також - постанова КМУ № 1298) затверджено Схему тарифних розрядів посад керівних, наукових, науково-педагогічних, педагогічних працівників, професіоналів, фахівців та інших працівників бюджетних установ, закладів та організацій згідно з додатком 2.

67. Згідно з додатком 2 постанови КМУ № 1298 діапазон розрядів за Єдиною тарифною сіткою для директора концертної організації становить 16-18.

68. Відповідно до пункту 6 постанови КМУ № 1298 визначено міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, а також галузевим академіям наук у місячний термін розробити і затвердити за погодженням з Міністерством економіки України і Міністерством фінансів України конкретні умови оплати праці та розміри посадових окладів (ставок заробітної плати) працівників підвідомчих бюджетних установ, закладів та організацій відповідно до Єдиної тарифної сітки з урахуванням складності, відповідальності та специфіки їх роботи.

69. На виконання постанови КМУ № 1298 Міністерством культури України видано наказ від 18 жовтня 2005 року № 745 «Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки», який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 27 жовтня 2005 року за № 1285/11565 (далі також - наказ МКУ № 745).

70. Відповідно до Додатку 2 «Схема тарифних розрядів посад керівних працівників, художнього та артистичного персоналу концертних організацій» наказу Міністерства культури України від 18 жовтня 2005 року № 745 «Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки» для генерального директора (директора) концертної організації обласного підпорядкування встановлено 17-й тарифний розряд.

71. Судами попередніх інстанцій установлено, що директор Хмельницької обласної філармонії на цю посаду призначений Хмельницькою обласною радою як органом місцевого самоврядування, в управлінні якої перебуває філармонія.

72. Також установлено, що умови працевлаштування та оплати праці директор Хмельницької обласної філармонії визначені контрактом від 05 вересня 2017 року № 601.

73. Судами зазначено, що контракт від 05 вересня 2017 року № 601 укладено між Драганом О. В. (керівником філармонії) та Хмельницькою обласною радою, в особі голови Загородного М. В.

74. Цим контрактом визначено, що умови оплати праці встановлено за погодженням його сторін.

75. Судами попередніх інстанцій зауважено, що роботодавцем у спірному випадку є Хмельницька обласна рада, кошти на утримання і заробітну плату затверджуються рішенням обласної ради про обласний бюджет.

76. Вирішуючи справу в цій частині, суди попередніх інстанцій обмежились виключно висновком про те, що спірний контракт укладено без порушення вимог закону і не врахували, що роботодавцем директора філармонії є Хмельницька обласна рада, а тому суди не установили:

- чи погоджувала або установлювала Хмельницька обласна філармонія (позивач), щодо якої проводилась перевірка відповідачем, відповідні умови оплати праці директора;

- чи могла (чи не могла) Держаудитслужба встановлювати указане порушення саме щодо позивача, що є самостійною підставою вирішення вимог останнього в цій частині.

Щодо висновків судів попередніх інстанцій в частині визначених контролюючим органом порушень нарахування та виплати доплат 193-ом працівникам Хмельницької обласної філармонії

77. Згідно з статті 10 КЗпП України та статті 1 Закону України «Про колективні договори і угоди» від 01 липня 1993 року № 3356-ХІІ колективний договір укладається на основі законодавства, прийнятих сторонами зобов`язань з метою регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин, і узгодження інтересів працівників та роботодавців.

78. Судами попередніх інстанцій в цій частині встановлено, що відповідно до пункту 4.2.14 колективного договору між адміністрацією і профспілковим комітетом Хмельницької обласної філармонії перелік груп робочих місць, робота на яких, згідно з небезпечними і шкідливими умовами праці, дає право на пільги та компенсації (доплата 4 %), передбачені діючим законодавством з ОП: артист-соліст хору, артист хору, артист балету, артист оркестру-духовик; артист-соліст-вокаліст, костюмер, секретар-друкарка, асистент балетмейстера ансамблю «Козаки Поділля», головний балетмейстер ансамблю, головний хормейстер ансамблю, диригент, артист оркестру ансамблю, художній керівник ансамблю, репетитор з балету ансамблю, хормейстер ансамблю, артист соліст-інструменталіст, водій.

79. Відповідно до акту ревізії зазначена доплата в розмірі 4 % враховувалася при визначенні фонду заробітної плати згідно з штатними розписами Хмельницької обласної філармонії на 2019-2021 роки, які затверджувалися директором філармонії та погоджувалися головою Хмельницької обласної ради та директором департаменту.

80. Відповідно до наказу директора Хмельницької обласної філармонії від 20 лютого 2018 року № 16-к створено атестаційну комісію для проведення атестації робочих місць - проведення вимірів, складання розрахунків та карт умов праці, запрошено лабораторію експертизи умов праці.

81. У ході проведення атестації, директором Хмельницької обласної філармонії затверджувалися, а головою Профкому погоджувалися, характеристики робочих місць окремих посад, які при виконанні безпосередньої роботи мають шкідливі та небезпечні виробничі фактори, що впливають на стан здоров`я працівників. Зокрема, для: - артиста оркестру - велике навантаження на слух, випромінювання сценічного обладнання, робоча поза напружена, не дивлячись на видиму артистичну легкість тощо; - секретар-друкарки - робота сидяча з нахилом та переміщенням, велике навантаження на хребет та кисті рук і пальців, велике зорове навантаження, робота, пов`язана з малою активністю рухів та тулуба тощо; - бібліотекара - мікроклімат в приміщенні, пов`язаний зі зберіганням великої кількості нотної літератури, дратівливий шум ксерокса, що негативно впливає на нервову систему тощо; - водія - велика відповідальність та зосередженість при перевезенні артистів на концерти, випаровування паливно-мастильних матеріалів, вібрація під час руху автотранспорту тощо; - тощо.

82. Крім цього, до проведення атестації була залучена лабораторія експертизи умов праці (м. Хмельницький), яка свої висновки про важкість та напруженість праці оформляла протоколами проведення досліджень важкості та напруженості праці, окремо для кожної посади.

83. Установлено, що за результатами атестації, для кожного структурного підрозділу Хмельницької обласної філармонії складалася картка умов праці, яка підписувалася атестаційною комісією, за висновками яких, окремим категоріям посад встановлювалася доплата за шкідливі умови праці в розмірі 4 % тарифної ставки (окладу).

84. Наказом директора Хмельницької обласної філармонії від 10 квітня 2018 року № 20-к затверджено Перелік робочих місць, професій і посад працівникам, яким за матеріалами атестації підтверджено право на призначення пільг і компенсацій за роботу в шкідливих та несприятливих умовах праці. Так, зазначеним Переліком встановлено доплату в розмірі 4 % для 18-ти категорій посад.

85. Судами установлено, що за висновками атестаційної комісії вищезазначена доплата відповідає вимогам постанови Державного комітету СРСР по праці і соціальних питаннях, Секретаріату ВЦРПС № 387/22-78 від 03 жовтня 1986 року (далі також - постанова ДК СРСР № 387/22-78).

86. Відповідно до пункту 1.6 постанови ДК СРСР № 387/22-78 розміри доплат в залежності від фактичного стану умов праці встановлюються керівниками об`єднань, підприємств та організацій за погодженням з профкомом в межах від 4 % до 24 % до тарифної ставки (окладу).

87. Згідно зі статтею 15 Закону України «Про оплату праці» від 24 березня 1995 року № 108/95-ВР форми і системи оплати праці, норми праці, розцінки, тарифні сітки, схеми посадових окладів, умови запровадження та розміри надбавок, доплат, премій, винагород та інших заохочувальних, компенсаційних і гарантійних виплат встановлюються підприємствами (установами, організаціями усіх форм власності та господарювання) у колективному договорі з дотриманням норм і гарантій, передбачених законодавством, генеральною, галузевими (міжгалузевими) і територіальними угодами.

88. Відповідно до пункту 1.4 Галузевої угоди між Міністерством культури України та Професійною спілкою працівників культури України на 2017-2022 роки (далі також - Галузева угода) угода встановлює мінімальні соціальні гарантії, компенсації та пільги, є основою для укладання трудових договорів з працівниками культури, а також колективних договорів, угод нижчого рівня, і не обмежує прав закладів культури та їх відокремлених підрозділів щодо розширення соціальних гарантій, заохочень та пільг за рахунок власних коштів. Норми, встановлені колективними договорами, не можуть бути нижче норм, передбачених цією Угодою.

89. Пунктом 5.1.11 Галузевої угоди рекомендовано керівникам підприємств, установ та організацій, що мають міжгалузевий характер (крім бюджетної сфери) встановлювати доплати, надбавки у розмірах та на умовах, передбачених у Додатку 2 до цієї Угоди та колективним договором.

На підприємствах, установах, організаціях та закладах культури, які утримуються за рахунок бюджетних коштів, зазначений перелік і розміри доплат, надбавок, компенсацій встановлюються Кабінетом Міністрів України після попереднього узгодження з Профспілкою (Додаток 3 до цієї Угоди).

90. У додатку 2 Галузевої угоди передбачено доплату за роботу у важких і шкідливих умовах праці - 4, 8 і 12 відсотків тарифної ставки (окладу).

91. Додаток 3 Галузевої угоди таких положень не містить.

92. Суди попередніх інстанцій в цій частині установили, що Хмельницька обласна філармонія «не повністю утримується за рахунок бюджетних коштів відповідного місцевого бюджету», у зв`язку із чим вирішили спір шляхом задоволення цієї частини позову.

93. Проте, обмежившись указаним висновком, суди попередніх інстанцій зовсім не проаналізували поширення пункту 5.1.11 Галузевої угоди на позивача, а саме не встановили:

- чи є Хмельницька обласна філармонія підприємством, установою або організацією, що має міжгалузевий характер;

- чи належить позивач до підприємств, установ або організацій бюджетної сфери;

- чи є позивач підприємством, установою, організацією або закладом культури, які утримується за рахунок бюджетних коштів.

94. Належне встановлення обставин справи, визначених у пунктах 76 та 93 цієї постанови, на підставі належних та допустимих доказів та аналізу відповідних обґрунтувань учасників справи, є першочерговим для правильного вирішення спору в цій частині.

95. Згідно вимог частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

96. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Висновки щодо розподілу судових витрат

97. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи судом касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Західного офісу Державної аудиторської служби України задовольнити частково.

2. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 січня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року скасувати, справу № 560/7524/22 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко Л.О. Єресько М.І. Смокович