Постанова

від 27.11.2023 по справі 160/10575/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

27 листопада 2023 року м. Дніпросправа № 160/10575/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Юрко І.В., Чабаненко С.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області Карленка Юрія Костянтиновича на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2023 року в адміністративній справі №160/10575/23 за позовом Першого заступника керівника Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області до Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, третя особа ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Агрофірма"Красний забойщик" про визнання незаконним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

Перший заступник керівника Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області (далі позивач) звернувся в інтересах держави до Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, третя особа ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Агрофірма"Красний забойщик", в якому просив: визнати незаконним та скасувати рішення Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області № 655-VIII/VIII від 28.09.2021 року «Про надання дозволу ТОВ «Агрофірма «Красний Забойщик» на розробку проекту відведення земельної ділянки в оренду для іншого сільськогосподарського призначення (розміщення будівлі складу паливно-мастильних матеріалів) на території Глеюватської сільської ради».

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2023 року повернуто позовну заяву на підставі пункту 3 частини 4 статті 169 КАС України.

Керівник Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області, не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального права, просив ухвалу скасувати.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що згідно ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Таким чином, вказана стаття пов`язує обов`язок прокурора реалізувати представницькі повноваження в інтересах держави, у тому числі шляхом пред`явлення позовної заяви, лише з наявністю, на його думку, факту порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Необхідно зазначити, що в даному випадку суд, приймаючи рішення від 25.05.2023 року у справі № 160/10575/23 ототожнив поняття «організаційної діяльності органів прокуратури» та здійснення закріпленої Конституцією України «функції представництва».

Перший заступник керівника Криворізької північної окружної прокуратури Мірошниченко В.С. діє не від імені органу прокуратури як юридичної особи, а реалізуючи конституційну функцію представництва інтересів держави.

Таку саму позицію висловлено у постанові Верховного Суду від 17 березня 2020 року у справі N° 704/1233/17, де зазначено, що прокурор, здійснюючи функцію представництва, діє не від імені органу прокуратури, як юридичної особи, а виключно від імені держави.

Прокурор може брати участь у розгляді судом адміністративних, господарських або цивільних справ як представник органу прокуратури, який має статус відповідача, позивача або третьої особи, а також як представник держави - виконуючи конституційну функцію представництва інтересів держави в суді.

Скаржник щодо повноважень першого заступника керівника окружної прокуратури під час здійснення представницької діяльності зазначає, що право подання процесуальних документів при реалізації конституційної функції представництва інтересів держави визначено статтею 24 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до ст. 24 Закону, право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Повноваження прокурора передбачені статтею 53 КАС України, згідно з якою, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у. якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор який звертається до суду в Інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Із наведеної правової норми вбачається, що прокурор у таких випадках виконує функцію представництва інтересів держави, яка одночасно є його конституційним обов`язком.

Представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша статті 23 Закону).

Таким чином, необхідно відокремлювати організаційні повноваження керівника обласної прокуратури закріплені у ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» та повноваження прокурора з виконання покладеної на нього конституційної функцій представництва інтересів держави в суді, визначені ст. 24 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 9 Закону Генеральний прокурор визначає межі повноважень Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур у частині виконання конституційних функцій; видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції України та законів України.

На виконання вказаних вимог Закону, Генеральним прокурором прийнято Наказ № 389 від 21.08.2020 року «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді».

Частинами 1,2,3 вказаного наказу, зокрема, визначено, що першим заступникам та заступникам Генерального прокурора, заступнику Генерального прокурора - керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, керівникам обласних, окружних прокуратур, спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері на правах обласних та окружних прокуратур (далі - обласні, окружні прокуратури), їхнім першим заступникам та заступникам, керівникам відповідних структурних підрозділів забезпечувати організацію діяльності щодо представництва інтересів держави в суді з дотриманням засад, визначених цим наказом.

Завданнями здійснення представництва в суді визначено захист інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду.

Представницьку діяльність здійснювати, зокрема, шляхом пред`явлення позовів (подання заяв).

Зважаючи на вказані обставини перший заступник керівника Криворізької північної окружної прокуратури звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Глеюватської сільської ради.

Також, відповідно до наказів керівника Криворізької північна окружної прокуратури № 3 від 28.03.2023 року (чинний на момент звернення до суду 3 позовом) та наказу № 5 від 05.06.2023 року (чинний на теперішній час) «Про розподіл обов`язків між керівництвом та прокурорами Криворізької північної окружної прокуратури» з метою належної організації роботи окружної прокуратури, на виконання ст.ст. 13,17 Закону України «Про прокуратуру» першій заступник керівника Криворізької північної окружної прокуратури Мірошниченко В.С. відповідає за організацію роботи з питань представництва інтересів держави в суді.

Скаржник посилається на висновки викладені у постанов Верховного Суду від 01 травня 2023 року по справі № 260/925/21 в якій суд дійшов висновку, що апеляційну скаргу на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2022 року, яку подав заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури, підписала особа, що мала на це відповідні повноваження на підставі приписів частини третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру».

Даною постановою також зазначено, що висновки, викладені у цій постанові відповідають позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 20 січня 2021 року у справі №520/8895/19, від 21 січня 2021 року у справі №580/1503/20 від 17 лютого 2021 року у справі №822/589/17, від 7 вересня 2022 року у справі № 520/11630/19 та від 28 листопада 2022 року у справі №120/1653/20-а.

Додатково, постановою Верховного Суду від 11 травня 2023 року у справі № 808/2090/18 касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року, якою відмовлено у відкритті апеляційного провадження - задоволено. За обставинами справи, однією з умов, яка стала підставою для відмови у відкритті апеляційного провадження стало те, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури не є керівником юридичної особи - Запорізької обласної прокуратури в розумінні статей 53, 55 Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України «Про прокуратуру», а тому не має повноважень для подання апеляційної скарги.

Також, постановою Верховного Суду від 08.02.2023 року у справі № 917/1149/21 задоволено касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури частково задоволено.

Крім того, постановою Верховного Суду від 12 січня 2023 року у справі № 483/301/20 задоволено заяву першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури про ухвалення додаткового рішення.

Аналогічні рішення прийнято Верховним Судом у постановах від 19 квітня 2023 року № 748/1536/20, 29 березня 2023 року № 911/2851/19, від 05 квітня 2023 року № 640/23065/14, 26 квітня 2023 року № 640/1687/19.

З огляду на викладене, перший заступник керівника Криворізької північної окружної прокуратури мав та має право звертатися до суду з позовами на захист інтересів держави.

Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

Повертаючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до норм Закону України "Про прокуратуру" та Кодексу адміністративного судочинства України, перший заступник прокурора уповноважений підписувати позовну заяву лише у разі відсутності керівника прокуратури на дату підписання та подання позовної заяви до суду. Позовна заява підписана першим заступником керівника Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області Вадимом Мірошниченком. Доказів відсутності керівника Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області станом на день підписання позовної заяви та її подання до суду позовна заява не містить.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Відповідно до частини другої зазначеної статті організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

За правилами частини 3 статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до статті 15 Закону України "Про прокуратуру" (Закон №1697-VII) прокурором органу прокуратури, серед інших, є перший заступник та заступник керівника окружної прокуратури.

Відповідно до частини 1 статті 24 цього Закону право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

За правилами частини 1 статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.

Частиною 3 статті 13 Закону №1697-VII передбачено, що у разі відсутності керівника окружної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник окружної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника окружної прокуратури.

У постанові від 13.06.2023 року у справі № 580/8729/21 Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшов висновку про те, що: «Кодекс адміністративного судочинства України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави або громадянина. Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають частина перша статті 55 КАС України та відповідно частина 3 статті 9, частина 3 статті 11 та частина 3 статті 13 Закону №1697-VII. В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила частини 3 статті 53 КАС України та статті 24 №1697-VII.»

З матеріалів справи вбачається, що позов в межах цієї справи подано та підписано заступником керівника прокуратури в інтересах держави, що відповідає вимогам частини 3 статті 53 КАС України та частини 1 статті 24 №1697-VII.

За таких обставин, висновки суду першої інстанції про те, що позов підписано особою, яка не мала права її підписувати, ґрунтуються на неправильному застосуванні норм права.

Також, вирішуючи питання необхідності підтвердження прокурором свого статусу Верховний Суд у постанові 31.10.2019 року у справі №1340/6249/18 дійшов наступного висновку: «до матеріалів апеляційної скарги не було долучено жодних документів (копій наказів про призначення, копії службового посвідчення), за допомогою яких було б можливо встановити процесуальний статус особи, яка звернулась з касаційною скаргою. Крім цього, в суді апеляційної інстанції до матеріалів справи скаржником не було надано доказів наявності у Заступника прокурора Львівської області Голомші А. встановлених законом повноважень щодо підписання апеляційної скарги від імені апелянта. З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов правомірного висновку, що апеляційну скаргу підписано особою, повноваження якої на вчинення таких дій не були підтверджені належним чином».

У справі, яка розглядається, судами встановлено, що звертаючись до суду в порядку представництва інтересів держави з позовної заявою, прокурором не було надано суду першої інстанції документів, за допомогою яких було б можливо встановити процесуальний статус особи, яка звернулась з позовом.

Щодо посилання скаржника на наказ Генерального прокурора від 21.08.2020 року №389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді», наказ керівника Криворізької північна окружної прокуратури № 3 від 28.03.2023 року (чинний на момент звернення до суду з позовом) та наказ № 5 від 05.06.2023 року (чинний на теперішній час) «Про розподіл обов`язків між керівництвом та прокурорами Криворізької північної окружної прокуратури», суд зазначає, що прокурором не було надано суду першої інстанції вказані документи.

Також, суд зазначає, що суд у даному випадку керується саме положенням КАС України та Законом №1697-VII.

Крім того, зі змісту наказу керівника Криворізької північна окружної прокуратури № 3 від 28.03.2023 року (чинний на момент звернення до суду з позовом) та наказу № 5 від 05.06.2023 року (чинний на теперішній час) «Про розподіл обов`язків між керівництвом та прокурорами Криворізької північної окружної прокуратури», вбачається, що першій заступник керівника Криворізької північної окружної прокуратури відповідає за організацію роботи з питань представництва інтересів держави в суді саме у виключних випадках. Суд зазначає, що суду не надано документального підтвердження наявності таких виключних обставин поміж відсутності керівника окружної прокуратури. Також, вказані накази не містять застережень та приписів щодо право підпису та подання позову заступником.

За таких обставин, враховуючи сформовану практику Верховного Суду, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви.

Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 20 вересня 2023 року справа № 620/14052/21.

Посилання скаржника на судові рішення Верховного Суду є помилковим, оскільки обставини та підставі у вказаному рішенні є відмінними від спірних правовідносин. Так, у наведених скаржником справах спірним питанням було повноваження заступника при поданні скарг на підставі приписів частини 3 статті 24 Закону України «Про прокуратуру», у справі яку розглядає суд застосуванню підлягає частина 1 статті 24 Закону.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що суд першої інстанції вірно повернув позов.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v.RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01.04.2010; MENCHINSKAYA v.RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15.01.2009).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005 року, заява 61517/00, п. 27).

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до статті 316 КАС України, обумовлює для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення - без змін.

Керуючись ст. 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_2 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2023 року в адміністративній справі №160/10575/23 - залишити без задоволення.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2023 року в адміністративній справі №160/10575/23 - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів дня складення повного судового рішення.

Головуючий - суддяС.В. Білак

суддяІ.В. Юрко

суддяС.В. Чабаненко