Окрема думка

від 28.11.2023 по справі 400/10777/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

О К Р Е М А Д У М К А

28 листопада 2023 р.м. ОдесаСправа № 400/10777/23

Зважаючи на наявність ухвали Миколаївського окружного адміністративного суду від 13.10.2023 по справі № 400/10777/23 та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2023 у справі за позовом виконувача обов`язків керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Дорошівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області про зобов`язання вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером № 52919, що розташоване по вул. Миру, 65, с. Дорошівка, Вознесенський район, Миколаївська область, вважаю за необхідне висловити заперечення щодо рішення суду у вказаній справі.

Так, позивач виконувач обов`язків керівника Вознесенської окружної прокуратури звернулась із позовом до Дорошівської сільської ради, в якому просила суд зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером № 52919, що розташоване по вул. Миру, 65, с. Дорошівка, Вознесенський район, Миколаївська область.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31.08.2023 відкрито провадження у справі.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 залишено позовну заяву без руху.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 13.10.2023 позов залишений без розгляду.

Мотивуючи своє рішення, суд першої інстанції зазначив, що з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень, тому наявні підстави для повернення позовної заяви на підставі п.7 ч.4 ст.169 КАС України.

Апеляційний суд, підтримавши рішення суду першої інстанції, виходив із того, що прокурор, як посадова особа, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а виключно у випадках, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення (зокрема, в разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави).

Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно за певної умови, а другий - відсутність такого органу, оскільки підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Разом з тим, відсутність у державного органу права на звернення до суду з позовом про спонукання усунути порушення вимог пожежної безпеки не може бути підставою представництва інтересів такого органу в суді прокурором.

При цьому, апеляційний суд зазначає, що керівник прокуратури, вказавши орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області), не зазначив причини, які перешкоджають зазначеному уповноваженому органу держави виконувати покладені на нього функції державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, які реалізовуються, зокрема, шляхом звернення до суду з відповідними вимогами.

Я не погоджуюсь із таким висновком суду з огляду на таке.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту. Таким органом відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, є ДСНС та її територіальні управління.

Ця позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави, адже реалізація контролюючих функцій органами ДСНС була обмежена лише проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану») і управління ДСНС не вжило заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача до приведення захисної споруди у стан, придатний для використання за призначенням.

Також звертаю увагу на те, що 29 жовтня 2022 року набрали чинності зміни, внесені до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, яка регламентує повноваження ДСНС, згідно з якими останній надано право звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом, окрім тих, що прямо визначені цим пунктом частини другої статті 17-1 названого Кодексу (а це - позови щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей).

Щодо повноважень ДСНС, згідно з якими останній надано право звертатися до адміністративного суду з інших підстав вважаю за необхідне зазначити, що вжитий у цій нормі термін «інших підстав» має істотне значення» і саме тому не визначає повний перелік цих підстав, оскільки вони можуть різнитися залежно від ситуації,

Отже, такі підстави звернення суб`єктів владних повноважень мають бути обумовлені необхідністю виконання покладених на них завдань та функцій, а використовувати свої повноваження вони можуть лише з метою, з якою ці повноваження надано ( див. постанову Верховного Суду України від 06 липня 2005 року від 09.10.2012 у справі 21-177а12).

У статті 27 Конституції України визначено, що кожна людина має невід`ємне право на життя, обов`язок держави - захищати життя людини.

Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні" на території України з 24 лютого 2022 року було введено воєнний стан, який неодноразово продовжувався та діє до теперішнього часу.

Згідно ч.1 ст.2 Закону України "Про оборону України" від 06.12.1991 № 1932-XII оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх складових сектору безпеки і оборони України, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту, національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони.

За змістом ст.3 Закону № 1932-ХІІ підготовка держави до оборони в мирний час, серед іншого, включає забезпечення готовності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту об`єктів критичної інфраструктури до виконання завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у воєнний час, з урахуванням норм міжнародного гуманітарного права.

В умова воєнного стану держава зобов`язана мобілізувати всі доступні їй ресурси для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України ( абзац 2 п.п. 5.2 п.5 мотивувальної частини рішення КСУ від 12.10.2022 № 7 р(ІІ)2022 ).

Іншими словами, в межах періоду воєнного стану та у зв`язку з досягненням інших суспільних цілей, розсуд держави є істотно ширшим (див окрему Думку судді Конституційного Суду України Лемака В.В. стосовно Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) від 6 квітня 2022 року № 1-р(II)/2022).

Кодекс цивільного захисту України регулює відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

При цьому, відповідно пункту 1 частини першої статті 7 Кодексу цивільного захисту України , цивільний захист здійснюється за такими основним принципом як - гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, а також виконання у воєнний час норм міжнародного гуманітарного права.

В силу п.14 ч.1 ст.2 Кодексу цивільного захисту України захисні споруди цивільного захисту - інженерні споруди, призначені для захисту населення від впливу небезпечних факторів, що виникають внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів.

Статтею 4 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що цивільний захист комплекс заходів, які реалізуються на території України в мирний час та в особливий період і спрямовані на захист населення, територій, навколишнього природного середовища, майна, матеріальних і культурних цінностей від надзвичайних ситуацій та інших небезпечних подій, запобігання виникненню таких ситуацій та подій, ліквідацію їх наслідків, надання допомоги постраждалим, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Громадяни України, у силу п.2 ч.1 статті 1 Кодексу цивільного захисту України, мають право на забезпечення засобами колективного та індивідуального захисту та їх використання.

Таке звернення прокурора направлене на захист публічного інтересу, в якому акумулюються права і свободи людини, зокрема їх життя та здоров`я.

Пріоритет такого інтересу, за загальним правилом, над приватним інтересом (зокрема, у формі права на підприємницьку діяльність, необмежену реалізацію права приватної власності тощо) у випадку їх конкуренції підтверджується положеннями частини першої ст. 3 Конституції України, згідно з якою людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю ( див. постанову Верховного Суду від 23.02.2023 у справі № 240/29665/21).

Виходячи з цього, вважаю, що подання прокурором даного позову є єдиним ефективним засобом захисту інтересів держави та прав громадян на безпечне життя.

Отже, я не погоджуюсь із висновком суду першої та апеляційної інстанції на рахунок того, що чинне законодавство не передбачає у органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на звернення з позовом до суду про спонукання суб`єктів господарювання до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту.

Такі повноваження чітко викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі №820/4717/16, згідно з якою спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України Про прокуратуру повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

При цьому в розумінні статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України та відповідно до наділених повноважень таким органом є ГУ ДСНС в Миколаївській області.

За таких обставин ухвала суду першої інстанції та постанову апеляційного суду не відповідають вимога статі 242 КАС України, у зв`язку з чим ухвалу суду першої інстанції слід було скасувати та направити справу для продовження розгляду.

Дата складення 05.12.2023, з урахуванням складення повного тексту судового рішення.

Суддя О.І. Шляхтицький