Постанова

від 30.01.2025 по справі 400/10777/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2025 року

м. Київ

справа № 400/10777/23

адміністративне провадження № К/990/44699/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С. А.,

суддів - Мартинюк Н.М., Мацедонської В.Е.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом виконувача обов`язків керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Дорошівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року (головуючий суддя - Ярощук В.Г.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року (головуючий суддя - Домусчі С.Д., судді: Семенюк Г.В., Шляхтицький О.І.),

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У серпні 2023 року виконувач обов`язків керівника Вознесенської окружної прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - ГУ ДСНС України у Миколаївській області) до Дорошівської сільської ради, у якому просив зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення у належний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером № 52919, що розташована за адресою: Миколаївська область, Вознесенський район, село Дорошівка, вулиця Миру, будинок 65.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що у зв`язку з невиконанням відповідачем вимог законодавства у сфері обороноздатності держави, згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 52919, указана споруда перебуває у неналежному стані, що є порушенням установлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Ураховуючи те, що у 2018 році органом ДСНС попередньо вже вживалися відповідні заходи впливу до відповідача, однак після проведення повторного огляду у травні 2023 року комісією було виявлено ряд порушень і недоліків під час експлуатації та обслуговуванні укриття, що свідчить про невиконання Дорошівською сільською радою обов`язку щодо належного утримання захисної споруди, керівник Вознесенської окружної прокуратури вважає, що наразі є підстави для звернення органу прокуратури з цим позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру»

2. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2023 року відкрито спрощене позовне провадження у адміністративній справі, а 29 вересня 2023 року ухвалою цього ж суду позов залишено без руху, оскільки у позовній заяві не було зазначено належних підстав для звернення до суду, у зв`язку з чим виконувача обов`язків керівника Вознесенської окружної прокуратури було зобов`язано зазначити визначені законом підстави для звернення прокурора до суду з урахуванням оцінки суду, наведеної у мотивувальній частині цієї ухвали.

3. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року, позовну заяву виконувача обов`язків керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Дорошівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області про зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення представництва інтересів держави.

4. Предметом оскарження є ухвала суду першої інстанції та постанова суду першої інстанції за наслідками її перегляду, про залишення позову без розгляду з підстав відсутності у прокурора повноважень здійснювати представництво інтересів держави в особі органу ДСНС у цій справі.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

5. 29 грудня 2023 року Миколаївська обласна прокуратура надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6. Скаргу обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки доводам позивача про те, що Законом України від 21 квітня 2022 року № 2228-ХІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» (набрав чинності 16 червня 2022 року; далі - Закон № 2228-ХІ) виключено статтю 67 Кодексу цивільного захисту України, водночас Кодекс доповнено статтею 17-1, якою визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, зокрема, ГУ ДСНС України в Миколаївській області.

6.1. Позивач указує, що у спірних правовідносинах необхідно також урахувати, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» ( набрав чинності 29 жовтня 2022 року; далі - Закон № 2655-ІХ) до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України унесено зміни та передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, у тому числі, на думку прокуратури ГУ ДСНС України в Миколаївській області, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. Таке право на звернення до суду центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, зокрема, передбачено статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

6.2. Також Миколаївська обласна прокуратура зазначає про незастосування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, в якій суд касаційної інстанції дійшов до висновку, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії. Крім того, Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо представництва прокурора у суді, зокрема, у справах №№ 826/12192/17 та 820/5164/15, обставини яких є подібними до спірних правовідносин.

6.3. Водночас прокуратура указує про помилкове тлумачення судами приписів статті 131-1 Конституції України, ключовим для застосування якої є поняття «інтерес держави», визначення якого розкрито в Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № З-рп/99. Також заявник касаційної скарги, зокрема, посилається на частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якими прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Тому виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

6.4. На думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення, зокрема, вказано у чому полягають порушення інтересів держави, на захист яких він звертається, а також зазначено про те, що згідно з офіційно наданою ГУ ДСНС України у Миколаївській області інформацією, станом на 01 грудня 2023 року у непридатному до використання за призначенням стані є більше половини укриттів, що знаходяться на території області. У зв`язку з триваючою військовою агресією російської федерації проти України, така ситуація є неприпустимою та свідчить про необхідність виконання субсидіарної ролі прокурора шляхом представництва інтересів держави у справах такої категорії, з метою забезпечення через судовий примус приведення єдиної державної системи цивільного захисту, її функціональних та територіальних підсистем у готовність до виконання завдань за призначенням в особливий період уповноваженими на це суб`єктами.

7. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 15 січня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.

8. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами норм процесуального права, зокрема, положень КАС України щодо підстав залишення позову без розгляду у цій справі.

9. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 15 січня 2024 року направлено учасникам справи, проте відзиви на касаційну скаргу від них не надійшли.

10. У лютому 2024 року від Офісу Генерального прокурора надійшли письмові пояснення у цій справі, які відхиляються Верховним Судом, оскільки визначений Законом прокурор Офісу Генерального прокурора не брав участі у її судовому розгляді та не звертався з касаційною скаргою на судові рішення у цій справі.

11. У березні 2024 року до Верховного Суду через підсистему «Електроний суд» надійшло клопотання керівника Вознесенської окружної прокуратури про зупинення провадження у справі до розгляду іншої справи № 260/4199/22, що перебуває на розгляді об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суд, результати розгляду якою матиме вплив на вирішення цього спору.

11.1. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 02 квітня 2024 року заяву керівника Вознесенської окружної прокуратури про зупинення провадження у справі задоволено та зупинено провадження у справі №400/10777/23 до набрання законної сили рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі №260/4199/22.

12. Ураховуючи те, що ухвалою об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 20 червня 2024 року справу № 260/4199/22 повернуто Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду для розгляду, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення провадження в цій справі об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 29 січня 2025 року поновлено провадження у справі.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

13. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

14. Ключовими аргументами звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах.

14.1. Також позов обґрунтовано тим, що листом ГУ ДСНС України у Миколаївській області від 18 серпня 2023 року № 59043-5459/59 03.03., останнім повідомлено, що інших позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки не проводилося, позовні заяви до суду не направлялися.

14.2. Водночас із змісту листа ГУ ДСНС України у Миколаївській області від 18 серпня 2023 року № 59043-5459/59 03.03. вбачається, що ГУ ДСНС України у Миколаївській області також пояснило, що не має повноважень щодо вжиття заходів представницького характеру з метою визнання протиправною бездіяльності балансоутримувачів захисних споруд цивільного захисту та зобов`язання їх на вчинення конкретних дій, спрямованих на приведення таких споруд у належний стан.

15. Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що законодавством передбачено право органу ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України), а отже з урахуванням положень Кодексу цивільного захисту України та Закону України «Про прокуратуру» право на звернення до суду в інтересах держави у правовідносинах щодо державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки може виникнути у прокурора лише у тому випадку, коли державний орган, не здійснює функції, що передбачені законом. За такого правового регулювання, виходячи із завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень, а тому наявні підстави для повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини першої статті 240 КАС України.

16. Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

17. За приписами пункту 7 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом.

18. Як вбачається з матеріалів справи, зокрема, з акта оцінки стану готовності захисної споруди цивільного стану протирадіаційного укриття № 52919, за висновком комісії указане приміщення не готове до використання за призначенням, у зв`язку з чим рекомендовано: встановити позначення місця розташування протирадіаційного укриття (табличок (написів) та покажчиків руху до неї); біля вхідних дверей до укриття встановити табличку розміром 60Х50 см, із зазначеннями номеру споруди, її балансоутримувача, місць зберігання ключів, особи, відповідальної за утримання та експлуатацію в мирний час, її місцезнаходження і номер телефону; протирадіаційне укриття забезпечити резервним освітленням; обладнати первинними засобами пожежогасіння; обладнати системою внутрішнього протипожежного водопостачання; забезпечити протирадіаційне укриття системою водопостачання; протирадіаційне укриття забезпечити переносними баками для питної води з розрахунку 2 л на добу на одну особу, яка підлягає укриттю; обладнати пожежною автоматичною системою; на вході до протирадіаційного укриття встановити пандус для забезпечення вільного користування нею особами з інвалідністю та іншими маломобільними групами населення; приведення в належний в належний пожежобезпечний стан наявної системи електропостачання; протирадіаційне укриття облаштувати резервуарами або туалетами з каналізаційними відведенням; забезпечити протирадіаційне укриття системою опалення та каналізації; встановити окреме обладнання санітарно-технічних систем (водозабірних кранів, унітазів, раковин тощо); комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення утримувати в належному стані; створити об`єктове формування (ланки або групи) цивільного захисту з обслуговування протирадіаційного укриття; скласти план приведення укриття у готовність до використання за призначенням; передбачити проведення поточних і капітальних ремонтів; регулярно проводити технічне обслуговування, регламентні роботи, поточні і капітальні ремонти, огляди та обстеження; завести журнал перевірки; укомплектувати необхідним майном на розрахункову кількість населення, що підлягає укриттю, відповідно до переліку майна, необхідного для укомплектування захисної споруди; завести і забезпечити ведення документації протирадіаційного укриття, у якій відображаються результати проведених оглядів; укомплектувати засобами зв`язку; обладнати системою вентиляції з механічним спонуканням; провести огляд санітарно-епідеміологічними органами ємкостей для питної води; забезпечити два комплекта ключів.

Указані недоліки прокурор визначив, як підставу звернення до суду із зазначеним позовом та, з-поміж іншого, додатково навів результати проведених оглядів у межах кримінального провадження № 42022152040000063 від 21 грудня 2022 року за період з 25 по 27 липня 2023 року.

19. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

20. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

21.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

21.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

21.3. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача(частина четверта статті 53 КАС України).

22. За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

23. Відповідно до частини тринадцятої статті 171 КАС України, суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху та у разі неусунення указаних недоліків застосовуються приписи пункту 7 частини першої статті 240 КАС України.

24. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

25. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

25.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

26. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 7 частини першої статті 240 КАС України, у разі якщо провадження у справі вже було відкрите.

27. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», з посиланням на зміни унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до орган місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.

28. Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

29. Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

30. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

31. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

31.1. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

32. Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

32.1. Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

33. Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

33.1. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

34. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас на час звернення прокуратури до суду у серпні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

35. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

36. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.

37. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

37.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

37.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).

38. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.

39. Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

40. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС у Миколаївській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

41. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

41.1. Також, у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частини четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

41.2. За висновком Верховного Суду № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту у редакції Закону № 2655-ІХ передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

41.3. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

42. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв`язку з належним обґрунтуванням підстав звернення до суду із зазначеним позовом, а тому підстави для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції відсутні.

43. Верховний Суд відхиляє доводи заявника щодо незастосування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/4717/16 та правової позиції Верховного Суду щодо представництва прокурора у суді, висловлену у справах № 826/12192/17 та № 820/5164/15, оскільки такі висновки сформовано за іншого нормативно-правового регулювання, а отже не є застосовними до спірних правовідносин.

44. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

45. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

46. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: С.А. Уханенко

Судді: Н.М. Мартинюк

В.Е. Мацедонська