Постанова

від 18.12.2023 по справі 825/1576/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 825/1576/17

адміністративне провадження № К/9901/1833/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Коваленко Н.В., Кравчук В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.10.2017 (суддя - Клопот С.Л.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017 (судді - Аліменко В.О., Безимена Н.В., Кучма А.Ю.)

у справі за позовом Фермерського господарства "ОСОБА_2" до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, провідного спеціаліста відділу контролю за використанням і охороною земель у Бахмацькому, Борзнянському, Коропському та Сосницькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області Пилипенка Володимира Миколайовича про визнання дій протиправними та скасування припису,

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Фермерське господарство «ОСОБА_2» звернулось з позовом, у якому просить суд:

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Фермерського господарства «ОСОБА_2» при використанні земельної ділянки площею 38,2231 га з кадастровим номером 7420884400:02:000:1252;

- визнати незаконним та скасувати припис провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Бахмацькому, Борзнянському, Коропському та Сосницькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області Пилипенка Володимира Миколайовича від 18.09.2017 №355-ДК/0326Пр/03/01/-17.

ВСТАНОВЛЕНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 15.09.2017 провідним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Бахмацькому, Борзнянському, Коропському та Сосницькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області Пилипенком Володимиром Миколайовичем було проведено перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки, яка знаходиться в оренді ОСОБА_1 , на території Оленівської сільської ради Борзнянського району.

За результатами перевірки було складено акт від 15.09.2017, з якого вбачається, що за результатами перевірки на місцевості 11.09.2017 виявлено, що земельна ділянка використовується ФГ «ОСОБА_2» для вирощування кукурудзи.

Земельна ділянка площею 38,2231 га з кадастровим номером 7420884400:02:000:1252 була передана в оренду гр. ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства строком на 20 років згідно наказу ГУ Дерземагентства у Чернігівській області від 19.12.2014 №25-4815/14-14-сг.

Згідно даних Державного земельного кадастру, відповідно до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вищевказана земельна ділянка належить до виду сільськогосподарських угідь - пасовища.

За результатами перевірки інспектором зроблено висновок про те, що дії ФГ «ОСОБА_2» в особі голови господарства ОСОБА_1 щодо використання для вирощування сільськогосподарських культур на земельній ділянці, яка за видом використання обліковується як пасовище, без затвердження проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, свідчить про порушення вимог абз.2 ч.5 ст.20 та ст.ст. 31, 33-37 Земельного кодексу України.

Крім того, на підставі акту перевірки від 15.09.2017 інспектором було складено припис від 18.09.2017, згідно з яким приписано у 30-тиденний термін усунути виявлене порушення земельного законодавства при використанні земельної ділянки. Про виконання припису повідомити до 17.10.2017.

Не погоджуючись із такими діями та висновками відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.10.2017, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017, позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Фермерського господарства "ОСОБА_2" при використанні земельної ділянки площею 38,2231 га з кадастровим номером 7420884400:02:000:1252.

Визнано незаконним та скасовано припис провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Бахмацькому, Борзнянському, Коропському та Сосницькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області Пилипенка Володимира Миколайовича від 18.09.2017 №355-ДК/0326Пр/03/01/-17.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з договору оренди земельної ділянки, інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав, технічної документації на земельну ділянку вбачається, що землевпорядна документація не містить будь-яких обмежень щодо земельної ділянки, що обстежувалась, а отже контролюючим органом не доведено порушення використання земельної ділянки, оскільки позивач використовує останню в межах договірних відносин та у відповідності до вимог чинного законодавства.

Крім того, суди виходили з того, що перевірка відповідачем проведена з порушенням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким не передбачено таку підставу перевірки, як звернення органу місцевого самоврядування.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, неправильно встановлено обставини справи, внаслідок чого суди дійшли помилкового висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Зокрема, покликається на те, що в порушення вимог частини 5 статі 20 ЗК України позивачем використовуються землі пасовища для вирощування сільськогосподарських культур.

Також покликається на те, що перевірка проводилась щодо земельної ділянки, а не суб`єкта господарювання, тому приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на порядок та підстави її проведення не поширюються.

Просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і постановити рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити в силі.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

За правилами статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Статтею 4 Закону №963-IV передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Згідно зі ст. 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

За наведеного правового регулювання, державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Так, порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" №877-V (далі - Закон №877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно норм даного закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (ч. 11 ст. 4 Закону №877-V).

Відповідно до ч. 4 ст. 6 Закону №877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитись з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення на проведення заходу державного контролю.

За правилами ч.ч. 1, 2, 5 ст. 7 зазначеного Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що перевірку дотримання вимог земельного законодавства проведено відповідачем з порушенням вимог Закону №877 без повідомлення ФГ «ОСОБА_2» про таку перевірку, без вручення наказу та направлення на перевірку та за відсутності передбачених Закону №877 підстав для її проведення.

Відповідно до усталеної практики Верховного Суду порушення суб`єктом владних повноважень встановленої законодавством процедури проведення перевірки, нівелює подальші висновки такої перевірки.

Зокрема, у постановах від 10.01.2019 (справа №823/922/17), від 28.02.2019 (справа №813/3201/17) Верховний Суд дійшов висновку, що:

«….нормами зазначених вище нормативно-правових актів, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.»

У постанові від 04.10.2022 (справа №420/1842/21) у справі Верховний Суд дійшов висновку, що :

«……положення частини одинадцятої статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) про те, що плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання слід розуміти так, що посадові особи контролюючого органу повинні вжити усі можливі заходи для встановлення особи керівника суб`єкта господарювання або його уповноваженої особи, повідомлення його про проведення перевірки будь-яким доступним способам, зокрема, письмово, телефонограмою, через електронну пошту тощо, та вжити інших заходів, необхідних для забезпечення присутності керівника або іншої уповноваженої особи суб`єкта господарювання під час проведення перевірки та їх поінформованості про час та місце проведення перевірки, коло питань, що виносяться на перевірку.».

За таких обставин та сформованої практики Верховного Суду, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо протиправності дій відповідача під час проведення перевірки та незаконності прийнятих за її результатами рішень, та прийняли законне рішення про задоволення позову.

Покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на те, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково застосували під час вирішення справи Закон №877-V є безпідставним, оскільки такі висновки судів попередніх інстанцій відповідають висновкам Верховного Суду у постановах від 10.07.2018 №818/1511/17, від 13.06.2019 №815/5113/17, від 10.01.2019 №823/922/17, від 16.03.2021 №817/1155/18, від 04.08.2021 №240/5336/18.

Верховний суд у складі судової палати, вирішуючи питання застосування положень Закону № 877-V у подібних правовідносинах, у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 сформував наступні висновки:

"1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;

2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;

3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності)."

Крім того, в подальшому, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28.04.2021 №1423-IX в Закони України «Про охорону земель» та «Про державний контроль за використанням та охороною земель» було внесено зміни, згідно яких порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України "Про охорону земель", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Покликання відповідача в обгрунтування касаційної скарги на те, що перевірка здійснювалась щодо земельної ділянки, також є безпідставним і не спростовує висновки судів попередніх інстанцій, оскільки, як встановлено судами, за змістом акту перевірки проведена перевірка з контролю з питань дотримання вимог земельного законодавства саме фермерського господарства.

Водночас, істотне порушення порядку проведення перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення і як наслідок зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення такого заходу контролю.

Такий підхід застосовано Верховним Судом у постановах від 15.05.2020 у справі №826/12176/16, від 17.09.2020 у справі №826/10908/18, від 30.10.2020 у справі №802/2298/15-а, від 22.12.2022 у спарві №818/1067/17.

Оскільки підставою для скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу контролю за використанням та охороною земель, є істотне порушення порядку його проведення, виявлені під час такого заходу порушення не можуть вважатись належним чином зафіксованими і не можуть бути предметом дослідження та перевірки в судовому порядку.

За таких обставин, позовні вимоги підлягали задоволенню з підстав порушення відповідачем порядку проведення перевірки, безвідносно до наявності чи відсутності з боку позивача порушень вимог земельного законодавства, тому рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в частині мотивів задоволення позовних вимог.

При цьому, відповідач вправі здійснити перевірку дотримання позивачем вимог земельного законодавства з дотриманням вимог чинного законодавства та порядку проведення перевірки, в т.ч. щодо належного повідомлення суб?єкта земельних відносин та проведення перевірки за участі його представника.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги та зміну рішень судів попередніх інстанцій в частині мотивів, з яких виходили суди при їх ухваленні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області задовольнити частково.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.10.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017 у цій справі змінити в частині мотивів задоволення позову.

В решті постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.10.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Н.В. Коваленко

В.М. Кравчук