Рішення

від 25.12.2023 по справі 480/6287/23

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 грудня 2023 року Справа № 480/6287/23

Сумський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Кунець О.М., розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу №480/6287/23 за позовом Виконавчого комітету Сумської міської ради до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче підприємство "Озон С" про визнання протиправною та скасування вимоги,-

В С Т А Н О В И В:

Позивач - Виконавчий комітет Сумської міської ради звернувся з адміністративним позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче підприємство "Озон С", у якому просить:

- визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 29.05.2023 №201820-11/1207- 2023 «Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства», складеної за результатами проведеної перевірки дотримання вимог законодавства Виконавчим комітетом Сумської міської ради під час закупівель послуг та робіт з улаштування та обслуговування місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми за номерами ID: (1) UA-2018-10-11-000159-с; (2) UA-2019-05-06-001116-а; (3) UA-2021-07-15- 005731 - b; (4) UA-2021-12-02-001669-b; (5) UA- 2022-12-26-005057-а, укладання договорів про закупівлю та їх виконання.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувана вимога не є законною та обґрунтованою. На переконання позивача, рішення суб`єкта владних є необґрунтованим в розумінні статті 2 КАС України, оскільки прийняте на підставі Акту перевірки від 04.05.2023 № 201820-20/03, який не містить достовірної інформації стосовно виявлених недоліків і порушень, з огляду на те, що порядок проведення перевірки, вивчення та оцінка документів були здійсненні перевіряючим органом з порушенням приписів пунктів 16-18, 22 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою КМУ №631 від 01.08.2013 року, пунктів 16, 26, 35 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 20.04.2006 № 550. Крім того, як вважає позивач, за своїм змістом оскаржувана вимога є незрозумілою для позивача та не відповідає нормам чинного законодавства, а отже підлягає скасуванню.

Відповідно до ухвали суду від 26.06.2023р. позовну заяву Виконавчого комітету Сумської міської ради було залишено без руху.

Після усунення позивачем виявлених недоліків , згідно ухвали суду від 03.07.2023р. було відкрито провадження за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

19.07.2023р. до суду надійшов відзив на позовну заяву згідно якого відповідач просить суд відмовити у задоволені позову. В обґрунтування своєї позиції відповідач зазначає, що згідно чинного законодавства орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відповідач звертає увагу суду на те, що згідно вимоги Держаудитслужби в Сумській області від 29.05.2023 № 201820- 11/1207-2023 «Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства» йдеться, зокрема, про зобов`язання позивача - забезпечити відшкодування на користь Виконавчого комітету Сумської міської ради шляхом стягнення з ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Озон- С» матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок оплати за послуги, що не були фактично надані за договорами , а також - забезпечити відшкодування шляхом стягнення з ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Озон-С» зайво сплачених коштів внаслідок сплати за обладнання, що не було фактично встановлено. А також, позивач був зобов"язаний забезпечити відшкодування з винних осіб відповідно до норм статей 130- 136 Кодексу законів про працю України на користь Виконавчого комітету неефективно витрачених бюджетних коштів на оплату послуг, надання яких в повному обсязі не підтверджено, у сумі 2 176,34 грн.

Відтак, відповідач зазначає, що збитки щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах від 07.10.2014 року по справі № 21-368а14, від 14.10.2014 року по справі № 21-453а14, від 18.11.2014 року по справі № 21-461а14, від 20.01.2015 року по справі № 21-601а14, від 27.01.2015 року по справі № 21- 436а14, від 10.02.2015 року по справі № 21-632а14, від 15.04.2014 року по справах № 21-40а14, № 21-63а14, від 13.05.2014 року по справі № 21-89а14, від 29.05.2017 року по справі № 826/6304/16, від 23.02.2016року по справі № 818/1857/14.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 року по справі № 820/3534/16 та у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 року по справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 року по справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 року по справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 року по справі № 803/634/17, від 14.02.2020 року по справі № 825/3661/15- а, від 28.02.2020 року по справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 року по справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 року по справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 року по справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 року по справі № 817/650/18, від 02.04.2020 року по справі № 820/3534/16, від 30.11.2020 року по справі № 804/4463/17.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет позову, письмові пояснення не надала; про час та місце розгляду справи повідомлена належним чином.

Дослідивши обставини у справі та докази наявні у справі, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог, виходячи з наступного :

За результатами проведеної з 31.03.2023 по 27.04.2023 перевірки дотримання вимог законодавства Виконавчим комітетом Сумської міської ради під час закупівель послуг та робіт з улаштування та обслуговування місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми (інформація про закупівлю розміщена в електронній системі закупівель за номерами ID: (1) UA-2018-10-11-000159-с; (2) UA-2019-05-06-001116-а; (3) UA-2021-07-15- 005731 - b; (4) UA-2021-12-02-001669-b; (5) UA- 2022-12-26-005057-а, укладання договорів про закупівлю та їх виконання, посадовими особами Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області складено Акт перевірки закупівель Виконавчого комітету Сумської міської ради від 04.05.2023 № 201820-20/03 та надано його для ознайомлення та підписання.

На вказаний акт Виконавчим комітетом Сумської міської ради до органу перевірки були надані заперечення від 16.05.2023року № 702/03.02.-08.

Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області заперечення відхилила, направивши до Виконавчого комітету Сумської міської ради висновки на заперечення листом від 29.05.2023 № 201820-11/1203-2023.

30.05.2023року до Виконавчого комітету Сумської міської ради від Держаудитслужби в Сумській області надійшла вимога від 29.05.2023 № 201820- 11/1207-2023 «Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства», згідно резолютивної частини якої перевіряючий орган вимагає від позивача наступне:

1)розглянути результати проведеної перевірки закупівель та вирішити питання щодо притягнення до відповідальності працівників Виконавчого комітету, винних у допущенних порушеннях, у встановленому законодавством порядку;

2)забезпечити відшкодування на користь Виконавчого комітету Сумської міської ради шляхом стягнення з ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Озон- С» відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок оплати за послуги, що не були фактично надані за договорами від 20.12.2021 №501/16-21, від 22.12.2022 №636/16-22, на загальну суму 61 677,66 грн.;

3)забезпечити відшкодування шляхом стягнення з ТОВ «Наково-виробниче підприємство «Озон-С» відповідно до норм статей 193,199,216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України зайво сплачених коштів внаслідок сплати за обладнання, що не було фактично встановлено, на загальну суму 9 935, 61 грн.;

4)забезпечити відшкодування з винних осіб відповідно до норм статей 130- 136 Кодексу законів про працю України на користь Виконавчого комітету неефективно витрачених бюджетних коштів на оплату послуг, надання яких в повному обсязі не підтверджено, у сумі 2 176,34 грн.;

5)забезпечити в подальшому дотримання вимог законодавства України.

На переконання позивача, зазначена вимога є протиправною, необґрунтованою, за своїм змістом є незрозумілою для позивача, а тому не відповідає нормам чинного законодавства, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду з позовом про її скасування.

Обґрунтовуючи свою позицію, позивач зазначає про те, що законодавчо визначено, що перевірка закупівель може проводитись як окремо, так і бути елементом процедури інспектування фінансової діяльності підконтрольного суб`єкта.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (надалі - Порядок № 550).

Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 631 від 01.08.2013 року (надалі - Порядок № 631).

З огляду на зазначене, процедура проведення перевірки закупівель врегульовується нормами Порядку № 550 та Порядку № 631.

На переконання позивача, враховуючи норми Порядку №550 та Порядку № 631, в акті повинні бути відображені лише ті результати (висновки), досягнення яких відбулося із застосуванням передбачених законодавством способів, оскільки особа, яка здійснює перевірку, діє в межах повноважень та у спосіб, передбачених Конституцією і законами України.

Програма перевірки закупівель Виконавчого комітету Сумської міської ради, затверджена начальником Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області Шевченко Н.В. від 30.03.2023, містила такі питання: 1. Загальні відомості про замовника. 2. Дотримання законодавства про закупівлю. 3. Стан розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів. Правильність відображення дебіторської та кредиторської заборгованості. Стан претензійно-позовної роботи. 4. Технічна відповідність місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми (надалі - МАСЦО).

Реалізуючи програму перевірки, Держаудитслужба в Сумській області з`ясовувала фактичну наявність обладнання МАСЦО, яке встановлювалось на закладах Сумської міської територіальної громади, а також - їх справність, факт здійснення експлуатаційно-технічного обслуговування, відображення у бухгалтерському обліку, призначення відповідальної особи за його збереження.

Проте, фактична перевірка органом державного фінансового контролю проводилась не по всім закладам Сумської МТГ, де передбачалось встновлення обладнання, а частково - лише стосовно 6 закладів (ст. 27 Акту) із 82 необхідних.

Щодо інших місць розташування обладнання МАСЦО посадові особи Держаудитслужби в Сумській області фактичну перевірку не проводили, хоча вони зобов`язані були здійснити саме фактичну перевірку всіх місць розташування обладнання.

Фактичну перевірку було у протиправний спосіб замінено шляхом спрямування листів до установ та закладів Сумської МТГ з переліком питань, до яких, як стверджує позивач, заклад чи установа не мають жодного відношення.

Позивач звертає увагу суду на те, що в порушення статті 5 Закону № 2479-ІХ, пунктів 16, 26 Порядку №550, пунктів 16-18, 22 Порядку № 631, посадові особи Держаудитслужби у Сумській області провели фактично анкетування закладів та установ, відповіді яких були сприйняті як достовірна інформація. Це дає підстави стверджувати про необ`єктивний або упереджений підхід в цілому під час проведення перевірки.

Як наслідок, за результатами опрацювання, отриманої під час перевірки у такий спосіб інформації, Держаудитслужба у Сумській області дійшла хибних висновків, що були зафіксовані в Акті перевірки закупівель від 04.05.2023 №201820-20/03, та в подальшому викладені в мотивувальній частині Вимоги.

Таким чином, як стверджує позивач, використання такої інформації створює недостовірний зміст акту перевірки, на підставі якого до позивача пред`явлена необгрунтована вимога органу державного фінансового контролю, який реалізував владні управлінські функції не в спосіб, встановлений чинним законодавством, що в розумінні норми статті 2 КАС України є підставою для визнання незаконним та скасування рішення суб`єкту владних повноважень.

Крім цього, позивач зазначає, що вимога має містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім». Аналогічна позиція наведена у постановах Верховного суду від 11.09.2018 у справі № 825/1481/16 та від 11.10.2018 у справі №821/1342/17.

Так, пункти 1 та 4 вимоги містять вимоги до керівника стосовно притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних працівників Виконавчого комітету СМР. Проте, вказані пункти Вимоги не містять посилання на конкретних посадових осіб Виконавчого комітету СМР, яких необхідно притягнути до дисциплінарної відповідальності та стягнути з них матеріальну шкоду, відсутнє таке посилання і в мотивувальній частині вимоги, мова йде виключно про порушення вчиненні Виконавчим комітетом СМР.

Щодо змісту пунктів 2 та 3 резолютивної частини Вимоги. Згідно позиції позивача, відповідач в наведених пунктах вимагає забезпечити відшкодування на користь Виконавчого комітету СМР шляхом стягнення з ТОВ «НВП «Озон С» матеріальної шкоди та зайво сплачених коштів за рядом договорів закупівель. Проте, у Вимозі не зазначено у який конкретний спосіб Виконавчий комітет СМР має забезпечити стягнення з ТОВ «НВП «Озон С» відповідних коштів.

На переконання позивача, відповідачем за межами власних повноважень надається оцінка господарським відносинам позивача з його контрагентом, а тому пред`явлення пукнтів 2 та 3 Вимоги є фактично втручанням в господарську діяльність, а не здійснення фінансового контролю.

Як видно з позовної заяви позивач посилається на порушення відповідачем при проведенні перевірки приписів Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою КМУ №631 від 01.08.2013 року та приписів Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 20.04.2006 № 550.

Крім цього, позивач не погоджується із висновком відповідача щодо наявності збитків, оскільки як стверджує позивач, Виконавчий комітет СМР та ТОВ «НВП «Озон-С» належним чином виконали один перед одним зобов`язання, і не мають жодних претензій за договорами № 501/16- 21 від 20.12.2021 та №636/16-22 від 22.12.2022. При цьому, позивач посилається на акт № 1 здачі-приймання наданих послуг від 22.12.2021 та акт № ОУ-00550 здачі- приймання наданих послуг від 23.12.2022 та матеріали бухгалтерського обліку.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що склались між сторонами, суд зазначає про наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 6 Положення № 43, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Згідно правової позиції Верховного Суду, яка викладена у постанові від 24.04.2020 року № 802/342/17-а (пункти 37 та 38), отже, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки; недотримання органом фінансового контролю рекомендацій Державної фінансової інспекції України, викладених у листі ДФІ України N 25-18/205, не є окремою підставою для визнання вимоги органу ДФІ неправомірною, оскільки цей лист не має зобов`язального характеру, а питання правильності складання вимоги теж вирішується судом під час розгляду справи за позовом контролюючого органу, пред`явленого до об`єкта перевірки про стягнення з нього збитків.

Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах від 07.10.2014 року по справі № 21-368а14, від 14.10.2014 року по справі № 21-453а14, від 18.11.2014 року по справі № 21-461а14, від 20.01.2015 року по справі № 21-601а14, від 27.01.2015 року по справі № 21- 436а14, від 10.02.2015 року по справі № 21-632а14, від 15.04.2014 року по справах № 21-40а14, № 21-63а14, від 13.05.2014 року по справі № 21-89а14, від 29.05.2017 року по справі № 826/6304/16, від 23.02.2016року по справі № 818/1857/14.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 року по справі № 820/3534/16 та у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 року по справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 року по справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 року по справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 року по справі № 803/634/17, від 14.02.2020 року по справі № 825/3661/15- а, від 28.02.2020 року по справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 року по справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 року по справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 року по справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 року по справі № 817/650/18, від 02.04.2020 року по справі № 820/3534/16, від 30.11.2020 року по справі № 804/4463/17.

Отже, враховуючи вищевикладене та ту обставину, що відповідно до пунктів 2 та 3 листа-вимоги від 29.05.2023 № 201820-11/1207-2023, який за своїм змістом спрямований на відшкодування збитків, а тому у відповідності до судової практики, збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність яких перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Щодо способу та форми організації проведення перевірки, отримання інформації від установ та закладів Замовника, не врахування інформації Позивача про передачу відсутнього обладнання в ремонт.

Відповідно до пункту 16, 18 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року №631, під час проведення перевірки закупівель проводиться документальна та/або фактична перевірка питань програми перевірки закупівель.

Фактична перевірка здійснюється під час проведення перевірки закупівель шляхом інвентаризації, обстеження та контрольного обміру закуплених (отриманих) замовником товарно-матеріальних цінностей, робіт, послуг та проведення інших дій відповідно до повноважень органу державного фінансового контролю.

Відповідно до абзацу третього пункту 24 Порядку №631 для здійснення на належному рівні контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю мають право одержувати, зокрема, від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб підприємців - інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на орган державного фінансового контролю завдань. З метою дослідження фактичної наявності встановленого обладнання місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення Сумської міської територіальної громади відповідно до розпорядження Сумського міського голови від 04.04.2023 №101-Р «Про створення комісії для здійснення фактичного обстеження встановленого обладнання місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення Сумської міської територіальної громади» 05.04.2023 здійснено обстеження обладнання, що розміщено у визначеному переліку закладів.

В ході вибіркового обстеження візуально встановлено наявність обладнання місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення у виключному переліку закладів, про що зазначено у відповідному акті: Комунальна установа Сумська спеціалізована школа І-ІІІ ступенів № 1 ім. В. Стрельченка, м. Суми Сумської області; Сумський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5 «Снігуронька» м. Суми, Сумської області; Сумська спеціальна початкова школа №31 Сумської міської ради; Комунальне некомерційне підприємство «Клінічна лікарня №4» Сумської міської ради; Сумський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №10 Сумської міської ради; Управління «Центр надання адміністративних послуг у м. Суми» Сумської міської ради. Відповідно до отриманої відповідно до пункту 24 Порядку №631 інформації Управлінням не підтверджено установлення блоку оповіщення BOFM-04 у комплекті з табло сигнальним ТС-12 в КНП «ЦПМСД № 2» СМР за адресою м. Суми вул. Паркова, 1 (перший поверх, амбулаторія №4, реєстратура) вартістю 9 935,61 гривень. В Акті наявне посилання на інформацію, надану Виконавчим комітетом СМР про передачу до ТОВ «НВП «ОЗОН С» блоку оповіщення BO-FM-04 у комплекті та табло сигнальним ТС- 12 з метою проведення ремонтно-відновлювальних робіт (лист Виконавчого комітету від 25.04.2023 № 1951/03.02.02-07).

При цьому, документів, що підтверджують встановлення блоку оповіщення BO-FM-04 у комплекті з табло сигнальним ТС-12 в КНП «ЦПМСД № 2» СМР за адресою м. Суми вул. Паркова, 1 (перший поверх, амбулаторія №4, реєстратура) вартістю 9 935,61 гривень, а також встановлення обладнання у КУ Сумська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів №18 СМР, КЗ Сумський палац дітей та юнацтва, КПСМР Муніципальний спортивний клуб з хокею на траві «Сумчанка», КУ СНВК №16 імені Олексія Братушки «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» СМР, КНП Центральна міська клінічна лікарня» СМР у період до 01.07.2021 до перевірки закупівель та до заперечень Виконавчим комітетом Сумської міської ради не надано.

Однак, за вказаних обставин суд не уповноважений у даній справі, предметом спору у якій є правомірність вимоги контролюючого органу, дослідувати правомірність визначення контролюючим органом сум збитків та їх обгрунтованість; ураховуючи те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, то правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає позов про стягнення з підконтрольної установи збитків.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Разом із тим, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі № 1440/1820/18, від 10 грудня 2019 року у справі № 808/6509/13-а, від 06 лютого 2020 року у справі № 1740/1852/18, від 07 лютого 2020 року у справі № 803/634/17 тощо».

Слід зазначити, що порушення, наведені в акті ревізії, з якими не погоджується позивач у цій справі, досліджуються судом лише у межах пункту 1, 4 та 5 оскаржуваної вимоги органу державного фінансового контролю, який стосується розгляду результатів проведеної ревізії, питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників підприємства, винних у допущених порушеннях, забезпечення в подальшому дотримання виконання вимог законодавства України.

Згідно правової позиції Верховного Суду, яка викладена у постанові від 24.04.2020 року № 802/342/17-а (пункт 35), аналіз наведених приписів норм чинного законодавства свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання.

У даному випадку у пункті 1 та пункті 4 оскаржуваної вимоги відповідач зобов`язав позивача розглянути результати проведеної перевірки закупівель та забезпечити відповідно до норм ст.ст.130-136 КЗпП України відшкодування з винних осіб неефективно витрачених коштів.

Згідно вимог ст.147-1 КЗпП України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

Відповідно до статті 148 КЗпП України дисциплінарне стягнення застосовується роботодавцем безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

Згідно статті 136 КЗпП України покриття шкоди працівниками в розмірі, що не перевищує середнього місячного заробітку, провадиться за розпорядженням роботодавця, керівниками підприємств, установ, організацій та їх заступниками - за розпорядженням вищестоящого в порядку підлеглості органу шляхом відрахування із заробітної плати працівника. Розпорядження роботодавця, або вищестоящого в порядку підлеглості органу має бути зроблено не пізніше двох тижнів з дня виявлення заподіяної працівником шкоди і звернено до виконання не раніше семи днів з дня повідомлення про це працівникові. Якщо працівник не згоден з відрахуванням або його розміром, трудовий спір за його заявою розглядається в порядку, передбаченому законодавством. У решті випадків покриття шкоди провадиться шляхом подання роботодавцем позову до місцевого загального суду. Стягнення з керівників підприємств, установ, організацій та їх заступників матеріальної шкоди в судовому порядку провадиться за позовом вищестоящого в порядку підлеглості органу.

Таким чином, притягнення до відповідальності працівників віднесено до повноважень роботодавця; лише роботодавець вправі прийняти рішення про притягнення відповідальності працівників підприємства у встановленому чинним законодавством України порядку.

Щодо визначення винних осіб та способу притягнення їх до відповідальності, на сторінці 7 Акта зазначено: «Порушення допущено головою тендерного комітету Р. Трепаліним, яким підписано тендерну документацію на закупівлю «Електромонтажні 3 роботи - код CPV за ДК 021:2015 - 45310000-3 (Нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми)». Також, на сторінці 34 Акту зазначено: «... внаслідок недотримання Виконавчим комітетом в особі керуючого справами Виконавчого комітету Юлії Павлик частини першої статті 193 Господарського кодексу України, статті 629 Цивільного Кодексу України, пункту 6 частини першої статті 7 Бюджетного Кодексу України, в ході укладення договору від 29.07.2021 №291/16-21 за відсутності в ньому норм, що передбачають оплату наданих послуг відносно фактично наявного (встановленого) обладнання МАСЦО, а не всього переліку обладнання МАСЦО, не вжиття заходів з укладання додаткових угод щодо зміни вартості послуг за договором, допущено неефективне витрачання бюджетних коштів на оплату послуг, надання яких в повному обсязі не підтверджено, у сумі 2 176,34 гривень».

Таким чином, особи щодо яких встановлено вимогу у пункті 1 (лист Управління від 29.05.2023 №201820-11/1207-2023) щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності, Управлінням встановлена - голова тендерного комітету Р. Трепаліним, керуючий справами Виконавчого комітету Сумської міської ради Ю. Павлик.

Також особа, щодо якої встановлено вимогу у пункті 4 (лист Управління від 29.05.2023 №201820-11/1207-2023) щодо відшкодування з винних осіб, Управлінням встановлена - керуючий справами Виконавчого комітету Сумської міської ради Ю. Павлик.

Оскільки відповідач під час ревізії виявив певні порушення, на думку відповідача, вимог чинного законодавства України, то останній вправі вимагати від позивача розглянути питання щодо притягнення до відповідальності працівників позивача, винних у допущених порушеннях; однак остаточне рішення про притягнення або не притягнення до відповідальності працівників позивача належить саме роботодавцю.

У справі №810/465/16, що перебувала на розгляді Верховного Суду, підконтрольне підприємство звернулось до суду з позовом до органу державного фінансового контролю, в якому оскаржило вимогу, в якій Державна фінансова інспекція України вимагала від позивача опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку і розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених в акті порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

У зазначеній справі Верховний Суд погодився з висновком суду апеляційної інстанції про те, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 ГК України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Порівнюючи спірні правовідносини в справі №810/465/16 та у справі, що розглядається, у тому числі й зміст спірних вимог, варто констатувати, що вони є подібними, а отже висновки Верховного Суду, зроблені в справі №810/465/16, є застосовними до розглядуваного спору.

Стосовно пункту 5 оскаржуваної вимоги - вжити заходи щодо недопущення порушення законодавства у подальшому, то суд зазначає наступне.

Суд робить висновок, що вимога органу державного фінансового контролю в цій частині не відповідає вимогам закону щодо її змісту та є неконкретизованою. Такий висновок суду зроблений у контексті того, що шлях усунення виявленого порушення, саме таким чином як визначив відповідач, не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість підконтрольній установі визначити, які саме дії остання повинна вчинити. Таким чином, суд зробив висновок, що вказаний пункт 5 вимоги не містить визначених конкретних дій у межах закону, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, які зазначені у вимозі.

За вказаних обставин суд частково задовольняє позовні вимоги.

Судові витрати покладаються відповідача відповідно до вимог ч. 3 ст. 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Виконавчого комітету Сумської міської ради до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче підприємство "Озон С" про визнання протиправною та скасування вимоги задовольнити частково.

Визнати частково протиправною та скасувати пункт 5 вимоги Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 29.05.2023 № 201820-11/1207- 2023 «Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства» наступного змісту: забезпечити в подальшому дотримання вимог законодавства України.

В іншій частині заявлених позовних вимог - відмовити.

Стягнути з Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Виконавчого комітету Сумської міської ради сплачену суму судового збору у розмірі 536,80 грн.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя О.М. Кунець