Постанова

від 27.05.2024 по справі 480/6287/23

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2024 р. Справа № 480/6287/23Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Жигилія С.П. , Русанової В.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.12.2023, головуючий суддя І інстанції: О.М. Кунець, м. Суми, повний текст складено 25.12.23 по справі № 480/6287/23

за позовом Виконавчого комітету Сумської міської ради

до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області за участю третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю "Науково - виробниче підприємство "Озон С"

про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ

Виконавчий комітет Сумської міської ради (далі - позивач, ВК СМР) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області (далі - контролюючий орган, відповідач), третя особа, Товариство з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче підприємство «Озон С» (далі по тексту ТОВ «НВП «Озон С», в якому просить суд:

- визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 29.05.2023 № 201820-11/1207-2023 «Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства», складеної за результатами проведеної перевірки дотримання вимог законодавства Виконавчим комітетом Сумської міської ради під час закупівель послуг та робіт з улаштування та обслуговування місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми за номерами ID: (1) UA-2018-10-11-000159-с; (2) UA-2019-05-06-001116-а; (3) UA-2021-07-15- 005731 - b; (4) UA-2021-12-02-001669-b; (5) UA- 2022-12-26-005057-а, укладання договорів про закупівлю та їх виконання.

В обґрунтування позовних вимог послався на необґрунтованість вимоги Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 29.05.2023 № 201820-11/1207- 2023 «Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства», як такої, що складена всупереч вимог ст. 2 КАС України, п. 16-18, 22 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 631 від 01.08.2013 (далі по тексту Порядок № 631), п. 16, 26, 35 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі по тексту Порядок № 550), оскільки вона не містить достовірної інформації стосовно виявлених недоліків і порушень.

Проінформував, що з метою втілення програми закупівель Виконавчого комітету Сумської міської ради, затвердженої начальником Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 30.03.2023, відповідач з`ясовував фактичну наявність обладнання МАСЦО, яке встановлювалось на закладах Сумської міської територіальної громади, а також їх справність, факт здійснення експлуатаційно-технічного обслуговування, відображення у бухгалтерському обліку, призначення відповідальної особи за його збереження. Разом з цим, фактична перевірка органом державного фінансового контролю проводилась не по всіх закладах Сумської МТГ, де передбачалось встановлення обладнання, а лише частково стосовно 6 закладів із 82 необхідних, що в свою чергу, призвело до порушень положень Порядку № 631 та Порядку № 550 в частині необхідності зазначення в акті перевірки закупівель лише тих результатів (висновків), досягнення яких відбулось із застосуванням передбачених законодавством способів, оскільки особа, яка здійснює перевірку, зобов`язана діяти лише в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Так, з огляду на те, що посадові особи відповідача зобов`язані були провести перевірку всіх місць розташування обладнання, чого вчинено не було, такі дії слід вважати протиправними, а відображені в акті перевірки порушення недоведеними в установлений законом спосіб.

Стверджував, що направленням листів з переліком питань до установ та закладів Сумської МТГ, до яких останні не мають жодного відношення, відповідач здійснив підміну фактичної перевірки, виключно за результатами якої може бути з`ясовано наявність обладнання чи його справність. Наведене в подальшому мало наслідком викладення в мотивувальній частині оскаржуваної вимоги хибних висновків акту перевірки закупівель від 04.05.2023 № 201820-20/03.

Оскільки використання такої інформації створює недостовірний зміст акту перевірки, на підставі якого до позивача пред`явлена необґрунтована вимога органу державного фінансового контролю, який реалізував управлінські функції не у спосіб, встановлений чинним законодавством, наявні підстави для визнання незаконним та скасування оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень.

З посиланням на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 зауважив, що акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб`єкта інспектування, разом з цим фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави.

На переконання позивача, посилання контролюючого органу на перевірку та збір інформації (свідчень) третіх осіб закладів та установ на відсутність обладнання чи не надання послуг щодо будь-якого обслуговування системи централізованого оповіщення є спростованими укладеними договорами та актами здачі-приймання наданих послуг, які протиправно проігноровані контролюючим органом.

Наголосив, що відповідальним виконавцем «Програми захисту населення і території Сумської міської територіальної громади від надзвичайних ситуацій техногенного, природного характеру та воєнного характеру» є відділ з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Сумської міської ради, що в свою чергу додатково свідчить про необґрунтованість використання контролюючим органом отриманої від закладів та установ інформації, якою вони ані юридично, ані фактично володіти не можуть, та фактично є створенням недостовірного змісту акту перевірки і, як наслідок, пред`явлення до позивача незаконної вимоги, зміст якої є розмитим, трактування неоднозначним, а резолютивна частина - неконкретизованою. Крім того, у відповідача, як суб`єкта владних повноважень, відсутнє право на пред`явлення викладених у спірному рішенні вимог.

Зауважив, що у розумінні п. 50 Порядку № 550 саме на контролюючий орган покладено обов`язок щодо притягнення винних працівників об`єкту контролю до дисциплінарної та матеріальної відповідальності, а вже в подальшому порушувати у відповідності до п. 15 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі по тексту Закон № 2939-XII) питання перед підконтрольною установою про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Разом з цим, враховуючи відсутність конкретизації переліку осіб, які слід притягнути до відповідальності, позивачу незрозуміло в який спосіб спірна вимога підлягає виконанню.

Щодо змісту п. 2 та 3 резолютивної частини оскаржуваної вимоги підкреслив, що забезпечення відшкодування на користь позивача шляхом стягнення з ТОВ «НВП «Озон С» матеріальної шкоди та зайво сплачених коштів за рядом договорів закупівель здійснено відповідачем за межами власних повноважень, оскільки останнім фактично здійснено втручання в господарську діяльність позивача, а не здійснення фінансового контролю.

Підсумовуючи вищевикладене переконував, що виконавчий комітет СМР та ТОВ «НВП «Озон-С» належним чином виконали свої зобов`язання за договорами № 501/16-21 від 20.12.2021 та № 636/16-22 від 22.12.2021 та не мають жодних претензій, що підтверджується актом № 1 здачі-приймання наданих послуг від 22.12.2021, актом № ОУ-00550 здачі-приймання наданих послуг від 23.12.2022 та матеріалами бухгалтерського обліку, вимога від 25.05.2023 № 201820-11/1207-2023 направлена управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області на адресу ВК СМР, є протиправною та підлягає скасуванню.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 25.12.2023 по справі № 480/6287/23 адміністративний позов Виконавчого комітету Сумської міської ради до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче підприємство "Озон С" про визнання протиправною та скасування вимоги задоволено частково.

Визнано частково протиправною та скасовано пункт 5 вимоги Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 29.05.2023 № 201820-11/1207- 2023 «Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства» наступного змісту: забезпечити в подальшому дотримання вимог законодавства України.

В іншій частині заявлених позовних вимог - відмовлено.

Стягнуто з Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Виконавчого комітету Сумської міської ради сплачену суму судового збору у розмірі 536,80 грн.

Позивач, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на його незаконність, неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.12.2023 по справі за позовом Виконавчого комітету Сумської міської ради до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, та прийняти нове рішення, яким визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 29.05.2023 № 201820-11/1207-2023 «Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства»; вирішити питання розподілу судових витрат.

Апеляційна скарга мотивована твердженнями про залишення судом першої інстанції поза увагою того факту, що порядок проведення перевірки, вивчення та оцінка документів були здійснені перевіряючим органом з порушенням Порядку № 550 та Порядку № 631, що в свою чергу зумовило прийняття оскаржуваного висновку на підставі недостовірних даних.

З огляду на те, що спірна вимога є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою для виконання, стверджував про обов`язок суду першої інстанції перевірити та проаналізувати чи винесені пункти 2 та 3 вимоги а межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством, та відобразити такі висновки у рішенні по суті справи. Разом з цим, суд першої інстанції протиправно усунувся від перевірки оскаржуваного рішення в цій частині, чим, в свою чергу, порушив право позивача на повний і об`єктивний розгляд справи.

Додатково зауважив, що в позовній заяві жодної мови не йде про оспорювання з боку позивача сум збитків, визначених контролюючим органом в пунктах 2 та 3 вказаної вимоги, оскільки позиція позивача ґрунтується на тому, що вимога є незаконною в цілому, внаслідок прийняття на підставі недостовірних даних, зафіксованих в акті перевірки.

З посиланням на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 20.02.2018 у справі № 822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права та обов`язки для підконтрольної установи.

Наголосив на неможливості застосування до працівників матеріальної та дисциплінарної відповідальності на виконання п. 4 вимоги відповідача, оскільки тендерні закупівлі та договори вчинялись у 2019-2022 роках, а відтак станом на момент отримання позивачем оскаржуваної вимоги сплив шестимісячний строк для притягнення до такої відповідальності у відповідності до ст. 136 КУпАП.

Інші доводи дублюють зміст позовної заяви.

Відповідач та третя особа правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористались.

Відповідно до ч. 3 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги (справа переглядається в частині відмови в задоволенні позову), доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що за результатами проведеної з 31.03.2023 по 27.04.2023 перевірки дотримання вимог законодавства Виконавчим комітетом Сумської міської ради під час закупівель послуг та робіт з улаштування та обслуговування місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми (інформація про закупівлю розміщена в електронній системі закупівель за номерами ID: (1) UA-2018-10-11-000159-с; (2) UA-2019-05-06-001116-а; (3) UA-2021-07-15- 005731 - b; (4) UA-2021-12-02-001669-b; (5) UA- 2022-12-26-005057-а, укладання договорів про закупівлю та їх виконання, посадовими особами Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області складено Акт перевірки закупівель Виконавчого комітету Сумської міської ради від 04.05.2023 № 201820-20/03 та надано його для ознайомлення та підписання.

На вказаний акт Виконавчим комітетом Сумської міської ради до органу перевірки були надані заперечення від 16.05.2023року № 702/03.02.-08.

Листом від 29.05.2023 № 201820-11/1203-2023 Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області заперечення відхилила, направивши до Виконавчого комітету Сумської міської ради висновки на заперечення.

30.05.2023 до Виконавчого комітету Сумської міської ради від Держаудитслужби в Сумській області надійшла вимога від 29.05.2023 № 201820-11/1207-2023 «Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства», згідно резолютивної частини якої перевіряючий орган вимагає від позивача наступне:

1) розглянути результати проведеної перевірки закупівель та вирішити питання щодо притягнення до відповідальності працівників Виконавчого комітету, винних у допущенних порушеннях, у встановленому законодавством порядку;

2) забезпечити відшкодування на користь Виконавчого комітету Сумської міської ради шляхом стягнення з ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Озон - С» відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок оплати за послуги, що не були фактично надані за договорами від 20.12.2021 № 501/16-21, від 22.12.2022 № 636/16-22, на загальну суму 61 677,66 грн;

3) забезпечити відшкодування шляхом стягнення з ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Озон-С» відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України зайво сплачених коштів внаслідок сплати за обладнання, що не було фактично встановлено, на загальну суму 9 935, 61 грн.;

4) забезпечити відшкодування з винних осіб відповідно до норм статей 130- 136 Кодексу законів про працю України на користь Виконавчого комітету неефективно витрачених бюджетних коштів на оплату послуг, надання яких в повному обсязі не підтверджено, у сумі 2 176,34 грн;

5) забезпечити в подальшому дотримання вимог законодавства України.

На переконання позивача, зазначена вимога є протиправною, необґрунтованою, за своїм змістом є незрозумілою для позивача, а тому не відповідає нормам чинного законодавства, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду з позовом про її скасування.

Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування пункту 5 вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про невідповідність її змісту вимогам закону, оскільки неможливо встановити які саме дії підконтрольна установа повинна вчинити з метою усунення зазначеного у цьому пункті правопорушення, що не узгоджується із нормами чинного законодавства.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування пунктів 2 та 3 листа-вимога контролюючого органу від 29.05.2023 № 201820-11/1207-2023, суд першої інстанції, враховувавши правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 24.04.2020 року № 802/342/17-а, зазначив, що зобов`язання відшкодувати конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, яке було об`єктом перевірки, питання правильності складання вимоги вирішується судом під час розгляду справи за позовом контролюючого органу, пред`явленого до об`єкта перевірки про стягнення з нього збитків. Враховуючи, що відшкодування збитків здійснюється через суд за позовом органу державного фінансового контролю, правильність яких перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, суд дійшов висновку, що у даній справі не уповноважений досліджувати їх обґрунтованість та правомірність визначення заявлених розмірів. Також зауважив, що усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, є обов`язковим до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків.

Крім того, недотримання органом фінансового контролю рекомендацій Державної фінансової інспекції України, викладених у листі ДФІ України N 25-18/205, на переконання суду, не є окремою підставою для визнання вимоги органу ДФІ неправомірною, оскільки цей лист не має зобов`язального характеру.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування п. 1 та п. 4 спірної вимоги, суд першої інстанції вважав, що відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 ГК України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України (рішення суду підлягає перегляду в частині відмови у задоволенні позову), колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом № 2939-XII.

На виконання статті 1 Закону № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з вимогами частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Виходячи зі змісту пункту 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів зазначає, що вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства необхідно об`єктивно перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, у тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18.

Проаналізувавши зміст спірних пунктів вимоги, колегія суддів констатує, що хоча пункти 1-4 спірної вимоги і містять приписи зобов`язального характеру, які скеровані до позивача, щодо забезпечення відшкодування на користь Виконавчого комітету Сумської міської ради шляхом стягнення з ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Озон-С» відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок оплати за послуги, що не були фактично надані за договорами від 20.12.2021 № 501/16-21, від 22.12.2022 № 636/16-22, на загальну суму 61677,66 грн, забезпечення відшкодування шляхом стягнення з ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Озон-С» відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України зайво сплачених коштів внаслідок сплати за обладнання, що не було фактично встановлено, на загальну суму 9935,61 грн, а також забезпечення стягнення з винних осіб відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Виконавчого комітету неефективно витрачених бюджетних коштів на оплату послуг, надання яких в повному обсязі не підтверджено, у сумі 2176,34 грн, це не позбавляє цю частину вимоги статусу індивідуально-правового акту, оскільки правомірність виявлених порушень у зв`язку з чим і було заявлено вищевказані вимоги є предметом перевірки адміністративного суду.

Приписами пункту 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Подібні за змістом висновки висловлені Верховним Судом у постанові від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17.

Варто зазначити, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію законності.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів вважає, що оскільки спірні пункти вимоги сформульовані відповідно до висновків акту перевірки закупівель від 04.05.2023 № 201820-20/03 на виконання владних управлінських функцій відповідача, вони породжують права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вони адресовані, а відтак підлягають правовій оцінці при розгляді цієї справи щодо правомірності встановлення порушень в діяльності позивача, які відображені у вказаному акті.

Наведене узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 22.12.2023 у справі № 826/18064/17.

Щодо правомірності встановлених відповідачем у спірних правовідносинах порушень позивачем вимог наказу Мінекономіки № 680 та пункту 9 частини другої статті 22 Закону України № 922-VIII (у редакції від 01.01.2019), вимог абзацу 6 пункту 18 Положення про організацію оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та організації зв`язку у сфері цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 вересня 2017 р. № 733, вимог пунктів 43, 44 Положення про організацію оповіщення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 вересня 2017 р. № 733, пункту 3.9 Положення про МАСЦО, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 12.11.2019 № 597 колегія суддів зазначає наступне.

Так, відповідно до висновку на заперечення до акту перевірки закупівель Виконавчого комітету Сумської міської ради від 04.05.2023 № 201820-20/03:

- замовником встановлено єдиний критерій оцінки тендерних пропозицій ціна. Проте, в порушення вимог наказу Мінекономіки № 680 та пункту 9 частини другої статті 22 Закону України № 922-VIII (у редакції від 01.01.2019) опис методики оцінки за критерієм «ціна» тендерної пропозиції на закупівлю «Електромонтажні роботи код CPV за ДК 021:2015 45310000-3 (нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми) за процедурою відкриті торги (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2019-05-06-001116-a) не містить інформацію про врахування податку на додану вартість;

- в недотримання вимог абзацу 6 пункту 18 Положення про організацію оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та організації зв`язку у сфері цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 вересня 2017 р. № 733, перелік закладів, установ Сумської МТГ, в яких встановлено апаратуру МАСЦО, затверджений рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 12.11.2019 № 597 «Про організаційні заходи щодо впровадження нової автоматизованої системи централізованого оповіщення на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади» (зі змінами), не містить інформації про встановлення обладнання для оповіщення керівників підприємств, установ і організацій УТОСу та УТОГу, керівників інтернатних закладів, пенітенціарних установ;

- у недотримання вимог пунктів 43, 44 Положення про організацію оповіщення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 вересня 2017 р. № 733, пункту 3.9 Положення про МАСЦО, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 12.11.2019 № 597, паспорту «Місцева автоматизована система централізованого оповіщення» «250-О ПС» Виконавчим комітетом укладено договори від 29.07.2021 № 291/16-21, від 20.12.2021 № 501/16-21, від 22.12.2022 № 636/16-22, перелік послуг з технічного обслуговування в яких не відповідає вимогам експлуатаційно-технічної документації підприємства-виробника відповідних технічних засобів.

Позивач заперечував та наполягав, що у спірних правовідносинах відповідачем не доведено належними та допустимими доказами фактів вищенаведених правопорушень, оскільки, всупереч вимог Порядку № 550 та Порядку № 631, контролюючий орган замість проведення фактичної перевірки з метою перевірки обставин наявності обладнання та його справності обмежився направленням листів до установ та закладів Сумської МТГ з переліком питань, до яких заклади та установи не мають жодного відношення.

З приводу такого твердження слід вказати на таке.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади, установлені Законом України від 25 грудня 2015 року №922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII). Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

За визначеннями, наведеним у статті 1 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару (пункт 6); замовники -суб`єкти, визначені згідно із статтею 2 цього Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до цього Закону (пункт 11); конкурентна процедура закупівлі (далі - тендер) - здійснення конкурентного відбору учасників за процедурами закупівлі відкритих торгів, торгів з обмеженою участю та конкурентного діалогу (пункт 13); моніторинг закупівель - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях процедури закупівлі шляхом систематичного спостереження та аналізу інформації за допомогою електронної системи закупівель (пункт 14); предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку (пункт 22); публічна закупівля (далі - закупівля) - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом (пункт 25); тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель (пункт 31); Уповноважений орган - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель (пункт 36).

За правилами частини першої статті 5 Закону № 2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Колегією суддів встановлено, що на підставі направлень на проведення перевірки закупівель від 30.03.2023 № 98, № 99, № 100, № 101, виданих начальником Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області Шевченко Н.В. начальником відділу контролю за місцевими бюджетами ОСОБА_1 , головними державними аудиторами відділу контролю за місцевими бюджетами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 проведено перевірку закупівель Виконавчого комітету Сумської міської ради з метою дослідження питань дотримання вимог законодавства ВК СМР під час закупівель послуг та робіт з влаштування та обслуговування МАСЦО м. Суми

Вказана перевірка проведена згідно із програмою перевірки закупівель ВК СМР від 30.03.2023, у період з 31.03.2023 по 27.04.2023 на підставі абзацу 3 підпункту 1 пункту 4 Порядку № 631, у зв`язку з виникненням потреби у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі щодо укладення договору (договорів) до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства та стану виконання умов договору, внесення змін до нього, в тому числі вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору.

07.04.2023 в межах проведення перевірки закупівель ВК СМР начальником Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області ОСОБА_5 було направлено запити "Про надання інформації" в заклади відповідно до Додатку 2 до рішення виконавчого комітету від 12.11.2019 № 597 "Про організаційні заходи щодо впровадження нової місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення населення на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади", в яких було передбачено встановлення блоку оповіщення БО- РМ-04 у комплекті із таблом сигнальним ТС-12, з викладенням пропозицій надати інформацію про:

- фактичну наявність вище зазначеного обладнання із зазначенням серійних та/або інших номерів для їх ідентифікації;

- про термін, протягом якого обладнання встановлено у закладі, документальне підтвердження його передачі та розміщення (договори, акти прийому-передачі тощо);

- про відображення в бухгалтерському обліку обладнання та призначення відповідальної особи за його збережння з підтверджуючими документами; - про справність обладнання, наявність звукового та візуального сигналів з блоків оповіщення, про виявлені недоліки та поломки під час роботи обладнання;

- про факти здійснення експлуатаційно-технічного обслуговування зазначеного обладнання відповідними фахівцями та періодичність його проведення;

- про звернення закладу до Виконавчого комітету СМР з приводу ремонту та усунення недоліків у роботі обладнання з підтверджуючими документами (копії листів-звернень);

- про вжиті заходи ВК СМР щодо проведення ремонту та/або заміни обладнання, усунення недоліків у його роботі.

У відповідь на вказані запити було отримано відповіді, якими підтверджено встановлення наявність обладнання місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення у наступних закладах: Комунальна установа Сумська спеціалізована школа І-ІІІ ступенів № 1 ім. В. Стрельченка, м. Суми Сумської області; Сумський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5 «Снігуронька» м. Суми, Сумської області; Сумська спеціальна початкова школа № 31 Сумської міської ради; Комунальне некомерційне підприємство «Клінічна лікарня № 4» Сумської міської ради; Сумський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №10 Сумської міської ради; Управління «Центр надання адміністративних послуг у м. Суми» Сумської міської ради.

Також, відповідно до отриманої інформації не підтверджено установлення блоку оповіщення BOFM-04 у комплекті з табло сигнальним ТС-12 в КНП «ЦПМСД № 2» СМР : за адресою м. Суми вул. Паркова, 1 (перший поверх, амбулаторія № 4, реєстратура) вартістю 9 935,61 грн.

До перевірки у період до 01.07.2021 та до заперечень Виконавчим комітетом Сумської міської ради не надано документів, які підтверджують встановлення блоку оповіщення BO-FM-04 у комплекті з табло сигнальним ТС-12 в КНП «ЦПМСД № 2» СМР за адресою: м. Суми вул. Паркова, 1 (перший поверх, амбулаторія № 4, реєстратура) вартістю 9 935,61 грн, а також встановлення обладнання у КУ Сумська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів №18 СМР, КЗ Сумський палац дітей та юнацтва, КПСМР Муніципальний спортивний клуб з хокею на траві «Сумчанка», КУ СНВК №16 імені Олексія Братушки «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» СМР, КНП Центральна міська клінічна лікарня» СМР.

Підстави та процедура проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - орган державного фінансового контролю) перевірок закупівель визначена Порядком № 631.

Відповідно до абзацу 6 частини 2 пункту 1 Порядку № 631, перевірка закупівель - перевірка, яка проводиться за наявності підстав, передбачених цим Порядком, щодо замовника за його місцезнаходженням чи за місцем розташування об`єкта його права власності.

Згідно із положеннями пункту 16 Порядку № 631 під час проведення перевірки закупівель проводиться документальна та/або фактична перевірка питань програми перевірки закупівель, а також аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, та інформації, що міститься в державних реєстрах та базах даних, відкритих для доступу органу державного фінансового контролю.

Під час документальної перевірки здійснюється контроль за дотриманням законодавства про закупівлі шляхом вивчення документів замовника. У разі ведення документообігу з використанням електронних засобів зберігання та обробки інформації керівником замовника або уповноваженою ним особою забезпечується безперешкодний доступ посадових осіб органу державного фінансового контролю до електронних документів та у разі потреби подання їх завірених копій на паперовому носії.

Аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, проводиться за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю або замовника.

На письмову вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник замовника або уповноважена ним особа подає у трьох примірниках завірені копії документів, у тому числі тих, які не розміщено в електронній системі закупівель, що, зокрема, підтверджують факти виявлення порушень.

У разі потреби подання копій бухгалтерських документів забезпечує головний бухгалтер чи його заступник або уповноважена на це посадова особа замовника.

Якщо замовник не подав завірені копії документів, про це зазначається в акті перевірки.

Фактична перевірка здійснюється під час проведення перевірки закупівель шляхом інвентаризації, обстеження та контрольного обміру закуплених (отриманих) замовником товарно-матеріальних цінностей, робіт, послуг та проведення інших дій відповідно до повноважень органу державного фінансового контролю. При цьому замовник забезпечує доступ на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать замовнику або використовуються ним.

Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівника замовника або його заступника створення належних умов для проведення фактичної перевірки за участю матеріально відповідальних осіб замовника, а в разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавця робіт.

У разі відсутності бухгалтерського обліку в замовника, перешкоджання замовником проведенню перевірки закупівель (недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю та залучених спеціалістів до проведення перевірки закупівель, неподання необхідних для перевірки закупівель документів, затримка у поданні документів та інше) орган державного фінансового контролю складає акт про неможливість проведення перевірки закупівель та вчиняє відповідні дії згідно з процедурою, визначеною пунктом 23 Порядку проведення інспектування.

Колегією суддів встановлено, що у спірних правовідносинах акт про неможливість проведення перевірки закупівель відносин позивача не складався.

Положеннями абзацу 3 пункту 24 Порядку № 631 визначено, що для здійснення на належному рівні контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю мають право одержувати, в тому числі, від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців - інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на орган державного фінансового контролю завдань.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання встановлена Порядком № 550.

Відповідно до абзацу 3 пункту 18 Порядку № 550 для з`ясування окремих обставин фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю посадові особи органу державного фінансового контролю можуть вимагати та одержувати письмові пояснення від працівників об`єкта контролю, а також інформацію від інших осіб відповідно до Закону.

Так, зокрема п. 11-12 ч. 1 статті 10 Закону № 2939-XII визначено, що органу державного фінансового контролю надається право одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань; проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.

З аналізу наведених норм слідує, що відповідач при здійсненні фінансового контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель в межах проведення перевірки закупівель замовника може вимагати та одержувати від третіх осіб пояснення та інформацію стосовно предмету перевірки з метою реалізації покладених на нього завдань, а відтак посилання позивача на відсутність повноважень з направлення вищевказаних листів з переліком питань до установ та закладів Сумської МТГ є неприйнятними.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що з метою дослідження фактичної наявності обладнання місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення Сумської міської територіальної громади відповідно до розпорядження Сумського міського голови від 04.04.2023 № 101-Р «Про створення комісії для здійснення фактичного обстеження встановленого обладнання місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення Сумської міської територіальної громади» 05.04.2023 здійснено обстеження обладнання, що розміщено у визначеному переліку закладів.

При цьому, відповідно до Додатку 2 до рішення виконавчого комітету від 12.11.2019 № 597 «Про організаційні заходи щодо впровадження нової місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення населення на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади» було передбачено встановлення блоку оповіщення БО-РМ-04 у комплекті із таблом сигнальним ТС-12 в КНП «Центр первинної медико-санітарної допомоги № 2» Сумської міської ради за адресою м. Суми, вул. Паркова, 1, перший поверх, амбулаторія № 34, реєстратура.

З посиланням на аналіз вхідних даних від установ (організацій) міста Суми стосовно встановленого обладнання МАСЦО, відповідачем зроблено висновок про не підтвердження установлення блоку оповіщення БО-FM-04 у комплекті із табло сигнальним ТС-12 в КНП «ЦПМСД № 2» СМР, за адресою м. Суми вул. Паркова, 1 (перший поверх, амбулаторія № 4, реєстратура) вартістю 9935,61 грн.

Позивач заперечував та наполягав, що блок оповіщення БО-РМ-04 та табло сигнальне ТС-12 на момент проведення відповідачем перевірки було передано до ТОВ «НВП «ОЗОН С» з метою проведення ремонтно-відновлювальних робіт. На підтвердження вказаних обставин посилався на укладений між ВК СМР та ТОВ «НВП «ОЗОН С» договір про регламентоване обслуговування нової місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми.

Відповідач, в свою чергу стверджував, що документів, які б підтверджували встановлення блоку оповіщення BO-FM-04 у комплекті з табло сигнальним ТС-12 в КНП «ЦПМСД № 2» СМР за адресою м. Суми вул. Паркова, 1 (перший поверх, амбулаторія №4, реєстратура) вартістю 9 935,61 грн, а також встановлення обладнання у КУ Сумська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів №18 СМР, КЗ Сумський палац дітей та юнацтва, КПСМР Муніципальний спортивний клуб з хокею на траві «Сумчанка», КУ СНВК №16 імені Олексія Братушки «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» СМР, КНП Центральна міська клінічна лікарня» СМР у період до 01.07.2021 до перевірки закупівель та до заперечень Виконавчим комітетом Сумської міської ради не надано.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 193 Господарського кодексу України суб`єкти господарювання та інші учасники господарських відносин повинні виконувати господарські зобов`язання належним чином відповідно до закону, інших правових актів, договору, а за відсутності конкретних вимог щодо виконання зобов`язання - відповідно до вимог, що у певних умовах звичайно ставляться.

Кожна сторона повинна вжити усіх заходів, необхідних для належного виконання нею зобов`язання, враховуючи інтереси другої сторони та забезпечення загальногосподарського інтересу. Порушення зобов`язань є підставою для застосування господарських санкцій, передбачених цим Кодексом, іншими законами або договором.

Згідно із статтею 629 Цивільного кодексу України договір є обов`язковим для виконання сторонами.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 7 Бюджетного кодексу України бюджетна система України ґрунтується на таких принципах принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Суд апеляційної інстанції наголошує, що відповідно до вимог частини 1 статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

В силу частини 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

За змістом норм частин 1 та 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Колегією суддів, зі змісту відповіді КНП «ЦПМСД № 2» СМР (а.с. 128) долученої відповідачем, встановлено, що станом на 10.04.2023 на даху будинку за адресою м. Суми, вул. Привокзальна, 3-А знаходиться блок оповіщення БО-FM-05 з акустичною системою ОЗНС-АС-60-2.

При цьому, в інших підрозділах підприємства немає жодних систем оповіщення, зокрема в КНП «ЦПМСД № 2» СМР, за адресою м. Суми вул. Паркова, 1 (перший поверх, амбулаторія № 4, реєстратура).

Колегія суддів зауважує, що в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження обставин того, що обладнання «блок оповіщення БО-РМ-04 та табло сигнальне ТС-12» взагалі встановлювалось в КНП «ЦПМСД № 2» СМР, за адресою м. Суми вул. Паркова, 1 (перший поверх, амбулаторія № 4, реєстратура).

Посилання позивача на укладений між ВК СМР та ТОВ «НВП «ОЗОН С» договір про регламентоване обслуговування нової місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми, як на підтвердження вказаних обставин, колегія суддів оцінює критично, оскільки наявність укладеного між позивачем та його контрагентом договору за відсутності в останньому конкретизації місця розташування обладнання, яке підлягало технічному обслуговуванню, беззаперечно не підтверджує обставин встановлення вказаного обладнання у КНП «ЦПМСД № 2» СМР, за адресою : м.Суми вул. Паркова, 1 (перший поверх, амбулаторія № 4, реєстратура), а зазначення лише кількості одиниць, які передавались на обслуговування, у вказаному договорі є недостатнім.

Таким чином, в порушення вимог частини першої статті 193 Господарського кодексу України та статті 629 Цивільного кодексу України, позивачем недотримано вимог пп. 5.1.1 та п. 1.5 договору від 06.06.2019 № 310/16-19 та рішень Виконавчого комітету від 12.11.2019 № 597, від 17.03.2020 № 158, оскільки не підтверджено обставин встановлення у Комунальному некомерційному підприємстві «Центр первинної медико-санітарної допомоги N2» Сумської міської ради, спірного обладнання.

Крім того, суд апеляційної інстанції враховує, що у відповідності до п. 18 постанови Кабінету Міністрів України від 27.09.2017 № 733 «Про затвердження Положення про організацію оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та організації зв`язку у сфері цивільного захисту» під час оповіщення населення необхідно передбачати обов`язкове доведення сигналів і повідомлень до осіб з фізичними, психічними, інтелектуальними та сенсорними порушеннями, керівників підприємств, установ і організацій УТОСу та УТОГу, інших підприємств, установ та організацій, що надають послуги особам з інвалідністю та маломобільним групам населення, визначених місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, або за місцем роботи зазначених осіб (у доступній для них формі), керівників інтернатних закладів, закладів охорони здоров`я, які мають ліжковий фонд, пенітенціарних установ.

При цьому, відповідно до пп. «а» ч. 1 ст. 36-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до власних повноважень міської ради належать, зокрема, забезпечення оповіщення та інформування населення, яке проживає на відповідній території, про виникнення або загрозу виникнення надзвичайної ситуації, у тому числі у доступній для осіб з вадами зору та слуху формі.

Отже, обов`язок з забезпечення оповіщення та інформування населення, яке проживає на відповідній території, про виникнення або загрозу виникнення надзвичайної ситуації законодавцем покладено у тому числі і на позивача у справі.

Разом з цим, всупереч вказаних вимог, положеннями Додатку 2 до рішення виконавчого комітету від 12.11.2019 № 597 «Про організаційні заходи щодо впровадження нової місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення населення на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади» не передбачено встановлення обладнання для оповіщення керівників підприємств, установ і організацій УТОСу та УТОГу, керівників інтернатних закладів, пенітенціарних установ.

Що стосується посилань відповідача на не відповідність послуг з технічного обслуговування, наданих на виконання укладеного між ВК СМР та ТОВ «НВП «ОЗОН С» договору від 20.12.2021, вимогам технічної документації підприємства-виробника відповідних технічних засобів, судом апеляційної інстанції встановлено наступне.

Так, зі змісту акту перевірки закупівель ВК СМР від 04.05.2023 № 201820-20/03 вбачаєтся, що відповідно до договору від 06.06.2019 № 310/16-19 з нового будівництва МАСЦО у складі МАСЦО придбано та встановлено, зокрема, блоки оповіщення БО-FM-05-1, БО-FM-04 виробництва ТОВ «НВП «ОЗОН С».

Відповідно до розділу 3 Посібника з експлуатації ОЗНС.426469.012РЭ на блок оповіщення БО-FM-05 та Посібника з експлуатації ОЗНС.426469.011РЭ на блок оповіщення БО-FM-04 технічне обслуговування включає комплекс профілактичних дій, зокрема: дистанційна діагностика працездатності - 1 раз на добу; зовнішній огляд - 1 раз на рік; перевірка функціонування - 1 раз на квартал.

Дистанційна діагностика повинна здійснюватися з пульта технічного обслуговування, який встановлюється в організації, що здійснює технічне обслуговування виробу. При зовнішньому огляді, який виконується персоналом експлуатаційної організації, перевіряється відсутність механічних пошкоджень, іржи, пилу, забруднення, надійність кріплення. При необхідності необхідно виконати очищення поверхні. Перевірка функціонування 1 раз на квартал блоку оповіщення БО-FM-05-1 виконується разом з підключеними акустичними системами. Під час перевірки здійснюється активація виробу з пульту централізованого оповіщення або з пульту технічного обслуговування за допомогою каналу рухомого зв`язку стандарту GSM.

Разом з цим, зі змісту укладеного між ВК СМР та ТОВ «НВП «ОЗОН С» договору про регламентне обслуговування нової Місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми та наданого до нього переліку послуг з регламентного обслуговування нової місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми колегією суддів встановлено, що перелік фактично наданих послуг із технічного обслуговування систем оповіщення в повному обсязі не відповідає переліку вимогам експлуатаційно-технічної документації підприємства-виробника відповідних технічних засобів.

Крім того, зі змісту наданих до матеріалів листів-відповідей на запит Начальника управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області вбачається, що в деяких закладах, де встановлено блоки систем оповіщення, вони знаходяться або у несправному стані, або взагалі перевірки та обслуговування таких систем не здійснювалось (т. 1, а.с. 129, 130-131, 135, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 147, 160, 189).

За таких обставин, колегія суддів вважає, що належних та допустимих доказів на спростування обставин щодо порушень позивачем статті 193 Господарського кодексу України при укладенні договорів, перелік послуг з технічного обслуговування яких не відповідає вимогам технічної документації підприємства-виробника відповідних технічних засобів, позивачем не надано.

З приводу того, що опис методики оцінки за критерієм «ціна» тендерної пропозиції на закупівлю «Електромонтажні роботи код CPV за ДК 021:2015 45310000-3 (нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення м. Суми) за процедурою відкриті торги (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2019-05-06-001116-a) не містить інформацію про врахування податку на додану вартість, варто зазначити наступне.

Відповідно до статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» (в редакції, чинній на момент складення тендерної документації) тендерна документація повинна містити, зокрема інструкцію з підготовки тендерних пропозицій, один або декілька кваліфікаційних критеріїв до учасників відповідно до статті 16, вимоги, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством.

Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність вимогам статті 17 у разі, якщо така інформація міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним, інформацію про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі).

При цьому технічна специфікація повинна містити: детальний опис товарів, робіт, послуг, що закуповуються, у тому числі їх технічні та якісні характеристики; вимоги щодо технічних і функціональних характеристик предмета закупівлі у разі, якщо опис скласти неможливо або якщо доцільніше зазначити такі показники; посилання на стандартні характеристики, вимоги, умовні позначення та термінологію, пов`язану з товарами, роботами чи послугами, що закуповуються, передбачені існуючими міжнародними або національними стандартами, нормами та правилами. Технічна специфікація не повинна містити посилання на конкретну торговельну марку чи фірму, патент, конструкцію або тип предмета закупівлі, джерело його походження або виробника. У разі якщо таке посилання є необхідним, воно повинно бути обґрунтованим, а специфікація повинна містити вираз "або еквівалент".

Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі повинні передбачати необхідність застосування заходів із захисту довкілля, кількість товару та місце його поставки, місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги, строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг, проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов, опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані тендерні пропозиції, у разі якщо учасникам дозволяється подати тендерні пропозиції стосовно частини предмета закупівлі (лота), перелік критеріїв та методику оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги критеріїв.

Опис методики оцінки за критерієм "ціна" повинен містити інформацію про врахування податку на додану вартість (ПДВ), строк, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше ніж 90 днів з дати розкриття тендерних пропозицій, інформацію про валюту, у якій повинна бути розрахована і зазначена ціна тендерної пропозиції, інформацію про мову (мови), якою (якими) повинні бути складені тендерні пропозиції, зазначення кінцевого строку подання тендерних пропозицій, розмір, вид та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати), розмір, вид, строк та умови надання, умови повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає його надати), прізвище, ім`я та по батькові, посаду та адресу однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв`язок з учасниками, у разі закупівлі робіт - вимогу про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) щодо кожного суб`єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт як субпідрядника в обсязі не менше ніж 20 відсотків від вартості договору про закупівлю.

Тендерна документація може містити також іншу інформацію відповідно до законодавства, яку замовник вважає за необхідне до неї включити.

Тендерна документація може містити опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх пропозицій.

Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників.

Аналогічні положення містяться в наказі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 13.04.2016 № 680 «Про затвердження примірної тендерної документації», розділом «оцінка тендерної пропозиції» якого визначено, що у разі якщо єдиним критерієм оцінки тендерних пропозицій є ціна, то замовник зазначає інформацію про включення/невключення до ціни податку на додану вартість (ПДВ).

Судом апеляційної інстанції проаналізовано спірну тендерну документацію та встановлено, що остання всупереч наведеним вище нормам, не містить інформації про врахування податку на додану вартість (ПДВ). Доказів зворотного матеріали справи не містять, що в свою чергу, свідчить про обґрунтованість тверджень відповідача в цій частині.

Оцінюючи правомірність п. 1 та п. 4 спірної вимоги відповідача колегія суддів враховує, що така обставина, як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 ГК України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Наведене узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 05.03.2020 у справі № 810/465/16, яка в силу ч. 5 ст. 242 КАС України є обов`язковою для врахування.

Таким чином, враховуючи встановлені у справі обставини та те, що під час апеляційного перегляду справи позивачем не доведено внесення до акту перевірки недостовірних і неправдивих відомостей, та, як наслідок, хибність висновків такої перевірки, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для визнання протиправною та скасування п. 1-4 оскаржуваної вимоги, однак з підстав та мотивів, викладених у цій постанові.

Доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують.

Разом з цим, відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції фактично обмежився доводами щодо того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держаудитслужби про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, що в свою чергу, свідчить про передчасність висновків суду першої інстанції, як таких, що винесені без урахування правових позицій Верховного Суду, викладених у постановах від 22.12.2023 у справі № 826/18064/17, від 21.03.2023 у справі № 560/4370/22.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Підставами для зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи (частина перша статті 317 КАС України). Зміна судового рішення може полягати, зокрема, у доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 317 КАС України).

З огляду на вищевказане, враховуючи, суд першої інстанції неповно з`ясував обставини у справі, рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.12.2023 у справі № 480/6287/23 слід змінити з підстав та мотивів в частині відмови у задоволенні позовних вимог, виклавши мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови.

Керуючись ч. 4 ст. 229, ч. 4 ст. 241, ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міської ради - задовольнити частково.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.12.2023 по справі № 480/6287/23 - змінити з підстав та мотивів відмови у задоволенні позовних вимог, виклавши мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.12.2023 по справі № 480/6287/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Т.С. Перцова Судді С.П. Жигилій В.Б. Русанова