Рішення

від 29.12.2023 по справі 380/26300/23

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 грудня 2023 рокусправа № 380/26300/23

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Брильовського Р.М.

секретар судового засідання Мудрик Б.П.

за участю:

представника позивача Тищенка А.О.

представника відповідача Волянського О.Р.

представник третьої особи 1 Гуцола Р.В.

представник третьої особи 2 Балабанова О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду у м. Львові справу за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області до Західного офісу Держаудитслужби, за участі третіх осіб які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Товариства з обмеженою відповідальністю Автомагістраль-Південь», Товариства з обмеженою відповідальністю «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ» про визнання протиправною та скасування вимоги,-

ВСТАНОВИВ:

На розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області до Західного офісу Держаудитслужби, за участі третіх осіб які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Товариства з обмеженою відповідальністю Автомагістраль-Південь», Товариства з обмеженою відповідальністю «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ», в якій позивач просить визнати протиправною та скасувати Вимогу Західного офісу Держаудитслужби № 131306-14/7422-2023 від 10.10.2023 «Щодо усунення порушень законодавства».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідно до оскарженої вимоги встановлено порушення, що призвели до втрат на суму 72 083,6 тис.грн, в тому числі завищення вартості виконаних робіт на суму 52 475,8 тис.грн, зайве відрахування на утримання служби замовника в сумі 645,9 тис.грн, зайва виплата заробітної плати на суму 216,9 тис.грн, та неперерахування до державного бюджету забезпечення виконання договорів на суму 18 745,0 тис.грн. Позивач вважає вимогу № 131306-14/7422-2023 від 10.10.2023 протиправною, оскільки така ґрунтується не на підтверджених належних і допустимих доказах самих порушень.

Відповідач проти позову заперечив повністю з підстав викладених у відзиві. Зазначив, що за наслідками ревізії складено акт, у якому зафіксовано виявлені під час ревізії порушення. За результатами ревізії складено правомірну вимогу про усунення порушень законодавства, що призвели до втрат фінансових ресурсів на суму 72 083,6 тис. грн, в тому числі завищення вартості виконаних робіт на суму 52 475,8 тис. грн, зайве відрахування на утримання служби замовника в сумі 645,9 тис. грн, зайва виплата заробітної плати на суму 216,9 тис. грн та неперерахування до державного бюджету забезпечення виконання договорів на суму 18 745,0 тис. гривень. Вважає, що органи державного фінансового контролю мають право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. При цьому, усунення порушень, якими завдано матеріальної шкоди (збитків) полягає у відшкодуванні таких збитків (надходженні (поверненні, перерахуванні) коштів до бюджету). Виявлені збитки відшкодовуються у добровільному порядку об`єктом контролю, або шляхом звернення органу Держаудитслужби з відповідним позовом про їх стягнення у судовому порядку. Правильність обчислення таких збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Звернення ж об`єкта контролю з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення порушень, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків є неналежним способом захисту порушеного права, оскільки вимога органу державного фінансового контролю в частині зазначення в ній виявлених ревізією збитків (втрат коштів) спрямовує об`єкт контролю до забезпечення усунення (забезпечення відшкодування) таких в добровільному порядку, а відтак не створює для об`єкта контролю примусу, тому такий позов задоволенню не підлягає.

Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Товариства з обмеженою відповідальністю Автомагістраль-Південь», Товариства з обмеженою відповідальністю «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ» позовні вимоги підтримали та просили позов задовольнити.

Ухвалою судді від 10.11.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі; справу вирішено розглядати за правилами загального позовного провадження; залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомагістраль-Південь» та Товариство з обмеженою відповідальністю «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ»

Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Львівська міська рада та Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради пояснення на позов суду не надали.

З`ясувавши обставини, на які позивач та відповідач посилаються як на підставу своїх вимог та заперечень, та дослідивши докази, якими вони обґрунтовуються, суд встановив такі правовідносини.

Відповідно до п. 1.1.4.1 плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби (надалі - Відповідач) на II квартал 2023 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області (надалі - Позивач, Служба відновлення) за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 року, в ході якої встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 07.09.2023 № 131306-24/14.

Згідно з Вимогою та акту ревізії встановлено порушенння, що призвели до втрат на суму 72 083,6 тис.грн, в тому числі завищення вартості виконаних робіт на суму 52 475,8 тис.грн, зайве відрахування на утримання служби замовника в сумі 645,9 тис.грн, зайва виплата заробітної плати на суму 216,9 тис.грн, та неперерахування до державного бюджету забезпечення виконання договорів на суму 18 745,0 тис.грн.

Акт ревізії від 07.09.2023 № 131306-24/14 підписано позивачем із запереченнями, на які 10.10.2023 надано висновок.

Відповідач скерував позивачу вимогу щодо усунення порушень законодавства № 131306-14/7422-2023 від 10.10.2023 (надалі - Вимога).

Не погоджуючись з виявленими порушеннями та висунутими вимогами позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.

Вирішуючи справу суд керується наступним.

Завданням адміністративного судочинства України відповідно до частини 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною 2 статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Предметом дослідження у цій справі є оцінка дій та рішень суб`єкта владних повноважень в частині дотримання правомірності вимоги про усунення виявлених порушень.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі Закон №2939-XII).

Відповідно до приписів статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю) (частина 1). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України (частина 2).

Орган державного фінансового контролю координує свою діяльність з органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, фінансовими органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, іншими контролюючими органами, органами прокуратури, Національної поліції України, Служби безпеки України, Бюро економічної безпеки України (частина 1 статті 7 Закону №2939-XII).

Згідно з частиною 1 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю, серед іншого, надається право:

- перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1);

- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7);

- порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8).

Відповідно до частини 3 статті 2 Закону №2939-XII порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок №550).

Згідно з приписами Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому (пункт 45).

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46).

У разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів, а також коли ревізією, проведеною з інших підстав, виявлено порушення, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних правопорушень, акти таких ревізій з додатками до акта ревізії у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів (пункт 48).

Відповідно до пункту 13 частини 1 статті 10 Закону №2939-XII передбачає обов`язок при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Згідно з пунктом 35 Порядку №550 акт ревізії містить констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, визначений у разі наявності в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень.

Відповідно до Пункту 1.3 Порядку взаємодії органів державної контроль-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом від 19.10.2006 №346/1025/685/53, матеріальна шкода (збитки) втрата активів чи недоотримання належних доходів об`єктом контролю та/або державою, що сталися внаслідок порушення законодавства об`єктом контролю шляхом дій або бездіяльності його посадових (службових) осіб;

втрата активів безповоротне зменшення активів через: перерахування (сплату) коштів; відчуження, недостачу, знищення (псування) чи придбання неліквідного (зіпсованого) майна; втрату боржника у зобов`язанні; зменшення частки державної (комунальної) власності у статутному фонді господарського товариства;

розмір матеріальної шкоди (збитків) вартість втрачених активів або недоотриманих доходів, яка визначається за даними бухгалтерського обліку і фінансової звітності об`єкта контролю або експертною оцінкою та іншими визначеними законодавством способами.

Вказаний порядок є чинним, та застосовується Західним офісом ДАС в усіх випадках виявлення порушень законодавства та регламентує серед іншого порядок взаємного інформування органів державного фінансового контролю та правоохоронних органів.

Також, загальні поняття збитків передбачено в статті 22 Цивільного кодексу України та статтях 224, 225 Господарського кодексу України.

Відповідно до приписів статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 03.02.2016 №43 (далі Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (пункт 1). Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7).

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює контроль на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи) (підпункт 2 пункт 4);

- реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель (підпункт 3 пункт 4);

- вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункт 4).

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право:

- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16 пункт 6);

- у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23 пункт 6).

Зазначені положення кореспондуються з нормами статті 10 Закону №2939-XII, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право: звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Отже, за результатами ревізії відповідач може пред`явити до об`єкта контролю вимогу. Вимога Держаудитслужби є рішенням суб`єкта владних повноважень пред`являється з метою усунення виявлених ревізією порушень законодавства.

Відповідно до наявних матеріалів справи позивач допустив відповідача до проведення інспектування у формі ревізії про що складено акт ревізії від 07.09.2023 № 131306-24/14.

Водночас іншої вимоги як усунути виявлені порушення законодавства Держаудитслужба пред`явити не може, оскільки Законом і Порядком іншого не передбачено.

Зміст вимоги полягає у викладенні переліку та короткого змістового опису порушень законодавства, які виявлені під час ревізії та вказівка, власне, вимога про їх усунення.

Повний опис виявленого порушень міститься безпосередньо в акті ревізії та додатках до нього.

Вимога органу державного фінансового контролю, яка спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, слід зробити висновок про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У вказаній справі Західним офісом Держаудитслужби висунуто вимогу про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії № 131306-14/7422-2023 від 10.10.2023, адресовану Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Львівської області».

Позивач вказує про наступне:

Як вбачається зі змісту оскаржуваної вимоги, в ній містяться висновки Держаудитслужби про виявлені під час ревізії порушення позивачем вимог чинного законодавства. Тобто оскаржувана Вимога є актом індивідуальної дії та може бути оскаржена у судовому порядку, що й обумовило звернення до суду із цією позовною заявою. Можливість оскарження вимог органу державного фінансового контролю у судовому порядку підтверджується практикою Верховного Суду. Так, у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 зазначено: «…з огляду на з`ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом».

Також, позивач, посилається у своїх документах на постанови Верховного Суду від 23.06.2022 у справі № 160/7717/19, від 06.08.2020 у справі № 826/6254/17 та від 14.12.2020 у справі № 200/7584/19-а.

Окрім цього значна частина обґрунтувань позивача зводиться до неправомірності здійснення відповідачем самих висновків про збитки вказаних в акті ревізії та, як наслідок в оскаржуваних вимогах по суті.

Відповідач у відзиві на позовну заяву вказує на наступне:

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом (пункт 5 Порядку № 550).

Відповідно до пункту 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Слід вказати, що вжитими заходами забезпечено відшкодування виявлених порушень в сумі 12,21 тис. гривень.

Окрім цього слід вказати , що оскаржувані порушення позивачем є збитками.

Так само з позову не вбачається, що Офіс жодним чином порушив права чи обов`язки підприємства.

Також вказано на судового практику Верховного суду з питань, що є предметом позову у вказаній справі.

Вказано, що за результатами ревізії встановлено фінансових порушень, що призвели до втрат коштів та завдання матеріальної шкоди (збитків) про, що -заподіяння матеріальної шкоди (збитки), чітко вказано в акті ревізії та вимозі.

При цьому, Західний офіс вказує, що згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, зафіксованим у постанові від 21.11.2018 у справі №820/3534/16, зокрема: «Згідно із ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, де зазначено про можливість оскарження підконтрольною установою вимоги контролюючого органу в судовому порядку, і Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав відступати від цього висновку.

При цьому Велика Палата зазначила, що стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Судом встановлено наступне.

Відповідно до п. 1.1.4.1 плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області (далі Служба) за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 року в ході якої встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 07.09.2023 №131306-24/14.

Відповідачем скеровано позивачу вимогу щодо усунення порушень законодавства № 131306-14/7422-2023 від 10.10.2023 .

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (частина перша статті 1 Закону № 2939-XII). Згідно з приписами частини другої статті 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Результати ревізії викладаються в акті. Відповідно до пункту 2 частини першої статі 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Як вбачається із судової практики Верховного Суду на яку посилаються у своїх поясненнях та інших процесуальних документах позивач та відповідач, що стосується предмету судового розгляду та позовних вимог є тотожною.

Так, зокрема, зі змісту оскаржуваної вимоги щодо відшкодування (повернення, стягнення) на користь державного бюджету матеріальної шкоди (збитків), враховуючи вимоги ст.22 та ст.1212 Цивільного кодексу України, вбачається, що у ній викладено висновки Західного офісу Держаудитслужби про виявлені під час ревізії порушення позивачем вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків (втрат коштів) та визначено розмір цих збитків (втрат).

Водночас дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2019 року у справі № 820/339/17, від 11.02.2020 у справі № 804/2282/16.

При цьому, зміст оскарженої вимоги вказує на виявлені збитки (втрату коштів) та їх розмір, які підлягають стягненню за позовом органу державного фінансового контролю.

Водночас у матеріалах справи відсутні відомості про подачу Західним офісом Держаудитслужби позову щодо стягнення збитків, що вказані у вимозі, а діюча та актуальна практика Верховного суду вказує, що законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Звертаючись до суду з позовом, позивач фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогою про відшкодування шкоди.

Водночас, шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Західним офісом Держаудитслужби, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу.

Зважаючи на те, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Така правова позиція узгоджується з судовою практикою Верховного Суду України (постанова від 15.04.2014 року у справі № 21-40а14, постанова від 18.09.2014 року у справі № 31-332а14, постанова від 07.10.2014 року у справі № 21-368а14, постанова від 20.01.2015 року у справі № 21-603а14, і постановах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 2 липня 2019 року у справі №826/2525/15, від 7 лютого 2020 року у справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року у справі №825/3661/15-а, від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 20 березня 2020 року у справі №814/380/17

Відповідна практика продовжується Верховним Судом. Зокрема, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 19.02.2020 у справі №826/14155/16, від 21.02.2020 у справі № 813/3905/14, від 28.02.2020 у справі №2040/6542/18 зазначив: «Аналіз законодавства вказує на те, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, який розглядає адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною».

У наведеному вище контексті у постанові Верховного Суду від 02 листопада 2023 року у справі № 160/13920/20, зазначено, що в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною».

Подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі №820/3534/16.

Також, Верховний суд у постанові від 02 листопада 2023 року у справі № 160/13920/20, вказав наступне: «Як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, суди попередніх інстанцій розглянули цю справу і задовольнили позов в частині скасування вимоги Східного офісу Держаудитслужби виключно в розрізі того, що в ній відсутній конкретний спосіб її виконання, не вдаючись до аналізу суті виявлених порушень, які лягли в основу винесення цієї вимоги».

У наведених постановах Верховного Суду сформовано висновок, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Ба більше, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства. Одночасно, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Подібні висновки Верховного Суду, сформованого у релевантних правовідносинах й викладеного у постановах від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19.

Окрім того, необхідно зазначити, що згідно з ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже, як вбачається, захисту підлягають права та інтереси юридичної особи.

Водночас, ч. 1, 4 ст. 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, серед, іншого, визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певних дії.

При цьому, у справі за зверненнями жителів міста Жовті Води Конституційний Суд України офіційно розтлумачив конституційну норму і вирішив, що ч. 1 ст. 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод (п. 1 рішення №9-зп від 25.12.1997)

З наведеного офіційного тлумачення ч. 1 ст. 55 Конституції України випливають наступні умови, за яких суд не може відмовити у правосудді:

- особа вважає, що її права і свободи, за захистом яких вона звернулася до суду:

а) порушені (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися), або

б) порушуються (щодо протиправних діянь, які тривають), або

в) створюються перешкоди для їх реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі), або

г) мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Зміст інших ущемлень Конституційним Судом України не розтлумачений, однак звичайне граматичне значення слова «ущемлення» дозволяє інтерпретувати його як «обмеження». Таке тлумачення призводить до висновку, що особа може звернутися до суду за захистом права або свободи, якщо воно обмежується;

- для звернення до суду за захистом прав та свобод достатньо суб`єктивного переконання особи, якій ці права належать, та має місце їх порушення.

Також, слід вказати, що матеріали адміністративної справи не містять доказів про наявність фактів чи обставин, які свідчать про ущемлення прав позивача, неможливість реалізації ним своїх компетенцій повноважень чи виконання зобов`язань у зв`язку із прийняттям позивачем спірної вимоги.

У зв`язку із цим суд критично оцінює позицію позивача та третіх осіб про наявність порушених прав позивача.

У цьому контексті доцільно звернути увагу на постанову Верховного Суду від 23.11.2018 по справі № 803/1657/16: суд повинен пересвідчитись у наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою судового захисту є наявність порушених прав та охоронюваних законом інтересів безпосередньо позивача з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Щодо посилання позивачем на практику Верховного суду, яка передбачає аналіз вимоги контролюючого органу для винесення рішення судового органу, зокрема, на постанову Верховного суду № 160/17775/21 винесену 29 березня 2023 року , то суть спору у вказаній справі є відмінною від обставин та предмету спору , які є у справі 380/26300/23.

Так, у вказаній справі Верховного суду № 160/17775/21 управління охорони здоров`я Виконавчого комітету Криворізької міської ради звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України , Східного офісу Держаудитслужби, в якому просить:

1.1. визнати протиправними дії посадових осіб Держаудитслужби щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, порядку організації ревізії, в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю;

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Держаудитслужби від 26 квітня 2021 року № 112 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року» в частині пункту 8.16 розділу VIII;

1.3. визнати протиправними дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо порушення порядку організації ревізії в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю, оформлення результатів ревізії в акті ревізії на підставі матеріалів, зібраних із порушенням порядку організації та проведення заходу державного фінансового контролю - ревізії фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я;

1.4. визнати протиправною бездіяльність посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо ненадання відповідних направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю;

1.5. визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 06 вересня 2021 року № 040404-15/7297-2021 «Про усунення виявлених порушень»;

1.6. визнати протиправним та скасувати попередження Східного офісу Держаудитслужби про неналежне виконання бюджетного законодавства від 09 вересня 2021 року № 040404-15/7379-2021.

Окрім цього, як свідчать процесуальні документи, які містяться у відкритому доступі у вказаній справі № 160/17775/21, на даний час судові органи на виконання постанови Верховного суду від 29 березня 2023 року досліджують не питання наявності чи відсутності збитків вказаних в оскаржуваній вимозі, а питання щодо підставності включення до переліку об`єктів, в яких заплановано проведення заходів державного фінансового контролю, а так само документи та обставини, щодо зупинення проведення контрольного заходу.

Так , зокрема, ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 червня 2023 у справі № 160/17775/21, постановлено: витребувати у Державної аудиторської служби України - пояснювальну записку, якою обґрунтовано включення до переліку об`єктів, в яких заплановано проведення заходів державного фінансового контролю Державною аудиторською службою України на ІІ квартал 2021 року відповідно до Наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 №112 - Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради з урахуванням пункту 13 розділу IV Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю від 26 жовтня 2005 №319 та пункту 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 року №955.

Таким чином, встановлені судами обставини у вказаній справі та предмет розгляду є цілковито відмінні від обставин справи, яка розглядається у справі 380/26300/23 на які посилається позивач.

З подібних причин обставини та предмет спору у справах, на які посилається позивач, не висновують тих висновків, якими позивач обґрунтовує позовні вимоги.

Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, законність і підставність дій та рішень відповідача. Отже, у задоволенні позову слід відмовити повністю.

Згідно зі статтею 139 КАС України відшкодування судового збору та витрат на професійну допомогу позивачу, якому у задоволенні позову відмовлено повністю не передбачено.

Керуючись ст.ст. 19-21, 72-77, 242-246, 255, 293, 295 КАС України, суд,

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення складено та підписано 29.12.2023.

СуддяБрильовський Роман Михайлович