Постанова

від 28.03.2024 по справі 380/26300/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 березня 2024 рокуСправа № 380/26300/23 пров. № А/857/2407/24Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача Качмара В.Я.,

суддів Гудима Л.Я., Затолочного В.С.,

при секретарі судового засідання Гладкій С.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові справу за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області до Західного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомагістраль-Південь» та Товариство з обмеженою відповідальністю «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ», про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2023 року (суддя Брильовський Р.М., м.Львів, повний текст складено 29 грудня 2023 року), -

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2023 Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області (далі- СВРІ) звернулася до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі Офіс, Держаудитслужби) в якому просила: визнати протиправною та скасувати Вимогу відповідача від 10.10.2023 № 131306-14/7422-2023 від 10.10.2023 «Щодо усунення порушень законодавства» (далі Вимога).

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2023 року у задоволені позову відмовлено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив позивач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права просить скасувати оскаржуване рішення, та прийняти нове, яким позов задовольнити.

В доводах апеляційної скарги та доповненнях до неї вказує, що оскаржувана Вимога не спрямована на відшкодування збитків, а фактично зобов`язує позивача здійснити активні неконкретизовані дії по відношенню до третіх осіб з метою виявлених наче збитків.

Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Позивач у відповіді на відзив на апеляційну скаргу заперечує доводи відповідача та підтримує вимоги наведені в апеляційній скарзі.

Товариство з обмеженою відповідальністю «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ» (далі ТОВ) в судове засідання не надіслало свого представника, про дату, час та місце розгляду справи повідомлено належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін та третьої особи, переглянувши справу за наявними у ній матеріалами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що зміст оскарженої Вимоги вказує на виявлені збитки (втрату коштів) та їх розмір, які підлягають стягненню за позовом органу державного фінансового контролю. Звертаючись до суду з позовом, позивач фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогою про відшкодування шкоди. Водночас, шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Офісом, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Зважаючи на те, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що відповідно до плану проведення заходів державного фінансового контролю Офісу на II квартал 2023 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності СВРІ за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, в ході якої встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 07.09.2023 № 131306-24/14 (далі Акт).

За висновками Акту встановлено порушенння позивачем, що призвели до втрат на суму 72083,6 тис грн, в тому числі завищення вартості виконаних робіт на суму 52475,8 тис грн, зайве відрахування на утримання служби замовника в сумі 645,9 тис грн, зайва виплата заробітної плати на суму 216,9 тис грн, та неперерахування до державного бюджету забезпечення виконання договорів на суму 18745,0 тис.грн.

Акт підписано позивачем із запереченнями, на які 10.10.2023 надано висновок.

Відповідач скерував позивачу вимогу щодо усунення порушень законодавства.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначаються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон №2939-XII), частиною першої статті 1 якого установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Пунктом 1 «Положення про Державну аудиторську службу України» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, встановлено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення про Державну аудиторську службу України).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-ХІІ).

За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.

«Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами» затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок №550).

За приписами Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому (пункт 45).

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46).

У разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів, а також коли ревізією, проведеною з інших підстав, виявлено порушення, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних правопорушень, акти таких ревізій з додатками до акта ревізії у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів (пункт 48).

Відповідно до пункту 13 частини 1 статті 10 Закону №2939-XII передбачає обов`язок при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до пункту 1.3 «Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України», затвердженого спільним наказом Головного контрольно- ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України 19.10.2006 №346/1025/685/53 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2006 за №1166/13040; далі Порядок) матеріальна шкода (збитки) втрата активів чи недоотримання належних доходів об`єктом контролю та/або державою, що сталися внаслідок порушення законодавства об`єктом контролю шляхом дій або бездіяльності його посадових (службових) осіб; втрата активів безповоротне зменшення активів через: перерахування (сплату) коштів; відчуження, недостачу, знищення (псування) чи придбання неліквідного (зіпсованого) майна; втрату боржника у зобов`язанні; зменшення частки державної (комунальної) власності у статутному фонді господарського товариства; розмір матеріальної шкоди (збитків) вартість втрачених активів або недоотриманих доходів, яка визначається за даними бухгалтерського обліку і фінансової звітності об`єкта контролю або експертною оцінкою та іншими визначеними законодавством способами.

Вказаний порядок є чинним, та застосовується Офісом в усіх випадках виявлення порушень законодавства та регламентує серед іншого порядок взаємного інформування органів державного фінансового контролю та правоохоронних органів.

Отже, зі змісту наведених норм, суд першої інстанції вірно відзначив те, що за результатами ревізії відповідач може пред`явити до об`єкта контролю вимогу. Вимога Держаудитслужби є рішенням суб`єкта владних повноважень пред`являється з метою усунення виявлених ревізією порушень законодавства.

Водночас іншої вимоги як усунути виявлені порушення законодавства Держаудитслужба пред`явити не може, оскільки Законом і Порядком іншого не передбачено.

Зміст вимоги полягає у викладенні переліку та короткого опису порушень законодавства, які виявлені під час ревізії та які слід усунути. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Відтак, оскаржувана Вимога є обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і вона не є засобом стягнення виявлених в ході перевірки збитків.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

У справі №820/3534/16 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Суд указує, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання суб`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Однак, відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи суб`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку. Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для суб`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.

Таким чином, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.

При цьому, зміст оскарженої вимоги вказує на виявлені збитки (втрату коштів внаслідок їх нецільового використання) та їх розмір, які підлягають стягненню за позовом органу державного фінансового контролю.

Звертаючись до суду з позовом, СРВІ фактично не погодилося з висновками Акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогою про відшкодування шкоди.

Водночас, шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Офісом, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу.

Зважаючи на те, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Така правова позиція узгоджується з судовою практикою Верховного Суду України (постанова від 15.04.2014 року у справі № 21-40а14, постанова від 18.09.2014 року у справі № 31-332а14, постанова від 07.10.2014 року у справі № 21-368а14, постанова від 20.01.2015 року у справі № 21-603а14.

Крім того, у постанові Верховного Суду від 02.11.2023 у справі № 160/13920/20, зазначено, що в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною».

Оцінюючи наведені скаржником доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи сторін були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС суд,-

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2023 року без змін.Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС.

Суддя-доповідач В. Я. Качмар судді Л. Я. Гудим В. С. Затолочний Повне судове рішення складено 8 квітня 2024 року.