Постанова

від 11.01.2024 по справі 640/2927/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 січня 2024 року

м. Київ

справа № 640/2927/20

адміністративне провадження № К/990/34598/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,

суддів: Жука А. В., Уханенка С. А.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Міністерства юстиції України до Політичної партії «Національно-демократичне об`єднання «Україна» про анулювання реєстраційного свідоцтва, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року (головуючий суддя Пилипенко О. Є., судді: Глущенко Я. Б., Собків Я. М.)

І. Суть спору

У лютому 2020 року Міністерство юстиції України (далі - позивач, МЮУ) звернулося до суду з позовом до Політичної партії «Національно-демократичне об`єднання «Україна» (далі - відповідач, ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна»), у якому просило анулювати реєстраційне свідоцтво, затверджене Установчим з`їздом партії «Національно-демократичне об`єднання «Україна» від 15 квітня 2000 року № 1.

На обґрунтування позовних вимог МЮУ зазначило, що відповідач не здійснює висування своїх кандидатів по виборах Президента України та народних депутатів України протягом десяти років, що є підставою для анулювання його реєстрації.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.

ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» зареєстрована МЮУ 01 вересня 2000 року за № 1495, діяльність якої здійснювалась на підставі Статуту та програми партії, затверджених установчим з`їздом партії 15 квітня 2000 року № 1.

15 січня 2020 року МЮУ направлено до Центральної виборчої комісії лист № 409/00019.4.1/6-20 щодо отримання інформації про висування, в тому числі і відповідачем, кандидатів на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України протягом останніх 10 років.

Листом від 31 січня 2020 року № 21-41-211 Центральна виборча комісія надала відповідь, у якій зазначила інформацію щодо партій, які висували та подавали до ЦВК документи щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатних виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років, з якої вбачається, що відповідач не висував на реєстрацію кандидатів від Політичної партії «Національно-демократичне об`єднання «Україна» на вищевказаних виборах за останні 10 років.

До листа додано перелік політичних партій (блоків політичних партій), які на вказаних виборах висували кандидатів на пост Президента України, в народні депутати України та які подавали до Центральної виборчої комісії для реєстрації відповідних кандидатів.

Однак, у вказаному переліку відсутня інформація, що ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» висувала кандидатів протягом останніх 10 років.

Указані обставини стали підставою для звернення до суду з цим позовом.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 серпня 2021 року позов задоволено частково. Анульовано реєстрацію ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» (код ЄДРПОУ: 25883130, місцезнаходження: 03150, м. Київ, вул. Ніколаєва, 15, кв. 62). В іншій частині позову відмовлено.

Суд першої інстанції виходив з того, що від ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» протягом 10 років від дати реєстрації не висувалися кандидати на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України, що в свою чергу, є підставою, відповідно до вимог частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні», для анулювання реєстраційного свідоцтва партії.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року апеляційну скаргу ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» задоволено. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову Міністерства юстиції України відмовлено.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що згідно наданого ЦВК переліку ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» (у складі блоку Юрія Кармазіна) було висунуто кандидатів для участі у чергових виборах народних депутатів України 26 березня 2006 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, що свідчить про дотримання відповідачем вимог частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні». Крім того, 21 грудня 2020 року на з`їзді ПП «Національно-демократичне об`єднання Україна» було прийнято рішення про висування кандидата в народні депутати України на проміжних виборах народного депутата України по 87 округу 28 березня 2021 року, що свідчить про дотримання відповідачем вимог частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» і у другому десятирічному періоді, розпочатого з дати реєстрації партії.

Суд апеляційної інстанції зауважив, що в межах спірних правовідносин враховує правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 17 листопада 2021 року у справі № 640/2919/20, відповідно до якого «висування і реєстрації кандидатів для участі у виборах, хоча і визначаються законодавством України як перший етап виборчого процесу, проте є діями різними за своєю формою».

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивачем не доведено обставин щодо відповідності ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» вимогам частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» щодо невисування своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років, адже останнє спростовується наявними матеріалами справи.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

07 грудня 2022 року МЮУ звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 04 серпня 2023 року (у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку) визначено склад суду: ОСОБА_2 (головуючий суддя), Уханенко С. А., ОСОБА_3

Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 09 січня 2024 року (у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_3 у відставку) визначено склад суду: ОСОБА_2 (головуючий суддя), Жук А. В., Уханенко С. А.

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі МЮУ просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, рішення суду першої інстанції залишити в силі.

На обґрунтування позиції, позивач вказуює про необхідність відступлення від викладеного у постановах від 20 квітня 2021 року у справі № 640/2968/20, від 30 червня 2021 року у справі № 640/2895/20, від 17 листопада 2021 року у справі № 640/2919/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 640/19748/19 висновку Верховного Суду щодо застосування положення частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії» у правовідносинах, які виникли до набрання чинності цим Законом, а саме: щодо обчислення десятирічного строку, встановленого частиною першою статті 24 Закону України «Про політичні партії», з дати реєстрації політичної партії, що проводилася до 28 квітня 2001 року.

Скаржник стверджує, що строк десять років правильно рахувати з моменту реєстрації партії, а в подальшому, у разі висування кандидатів від партії на вибори, з моменту останнього висування кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України, в яких політична партія брала участь.

Крім того, МЮУ вважає, що факт висування своїх кандидатів на виборах Президента України та народних депутатів України на з`їзді політичної партії є важливим етапом у виборчому процесі, однак не вирішальним для цих правовідносин, з якими пов`язується анулювання реєстраційного свідоцтва партії. Вирішальним моментом для завершення процесу висування кандидатів на загальнодержавних виборах, є факт прийняття рішення ЦВК про реєстрацію кандидатів від партії на відповідних виборах. Відмова ЦВК зареєструвати кандидатів, висунутих партією, засвідчує недотримання партією вимог закону при висуванні кандидатів, а отже неналежне виконання свого конституційного обов`язку. Відповідачем не надано доказів щодо висування кандидатів від партії у період з 2006 року по 2020 рік та до моменту подання позову.

Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить в мотивувальній частині постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року змінити викладене судом апеляційної інстанції, що обрахунок десятирічного строку дотримання вимог частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» для партії починається не з дати реєстрації, а з 28 квітня 2001 року - дня набрання чинності вищезазначеним Законом; у задоволенні касаційної скарги МЮУ відмовити повністю, в іншій частині постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції, посилаючись на постанови Верховного Суду, помилково вказував, що обрахунок десятирічного строку для партії починається з дати її реєстрації (ураховуючи, що партія зареєстрована 01 вересня 2000 року, тобто до набрання чинності Законом України «Про політичні партії в Україні»), але оцінюючи належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності правильно вирішив даний спір та відмовив у задоволенні позову.

VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Статтею 36 Конституції України установлено, що громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах.

Відповідно до статті 9 Основного Закону України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції», який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Статтею 11 Конвенції кожному гарантовано право на свободу мирних зібрань і свободу об`єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.

За приписами ст. 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

З 28 квітня 2001 року правові та організаційні засади реалізації права громадян на об`єднання в політичні партії, порядок їх утворення і діяльності визначає Закон України від 05 квітня 2001 року № 2365-ІІІ «Про політичні партії в Україні» (далі - Закон № 2365-ІІІ).

Згідно з пунктами 1-3 розділу VI «Заключні положення» Закону № 2365-III цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. Прийняття цього Закону не тягне за собою перереєстрацію політичних партій.

Політичним партіям не пізніш як через один рік після проведення найближчих за часом після набуття чинності цим Законом виборів до Верховної Ради України здійснити необхідні заходи з метою забезпечення виконання вимог цього Закону, внести необхідні уточнення до статутних документів та подати їх до Міністерства юстиції України.

За частиною першою статті 1 Закону № 2365-III право громадян на свободу об`єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів визначається і гарантується Конституцією України. Встановлення обмежень цього права допускається відповідно до Конституції України в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей, а також в інших випадках, передбачених Конституцією України.

Відповідно до статті 2 Закону № 2365-ІІІ політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку. Політичні партії в Україні створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом (частини перша, друга статті 3 Закону № 2365-ІІІ).

За приписами частини третьої статті 10 Закону № 2365-ІІІ (у первинній редакції цієї статті) і частини тринадцятої [тієї самої] статті 10 Закону № 2365-ІІІ у редакції, яка викладена згідно із Законом України від 26 листопада 2015 року № 835-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» (далі - Закон № 835-VIII) діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації. Не допускається діяльність незареєстрованих політичних партій.

Згідно з частиною другою статті 11 Закону № 2365-ІІІ (у редакції викладеній згідно із Законом № 835-VIII, яка діяла на час звернення з цим позовом до суду) з моменту реєстрації політичної партії у визначеному законом порядку вона набуває статусу юридичної особи. Аналогічні за змістом норми ця стаття містила й у первинній своїй редакції (за якими: «Після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи»).

За текстом частини першої статті 12 Закону № 2365-ІІІ політичні партії мають право, зокрема брати участь у виборах Президента України, до Верховної Ради України, до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 18 Закону № 2365-ІІІ державний контроль за діяльністю політичних партій здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, - за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, крім випадків, коли здійснення такого контролю законом віднесено до повноважень інших органів державної влади.

Таким центральним органом виконавчої влади, відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228, є Міністерство юстиції України (підпункт 83-15 пункту 4 цього Положення).

Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 2365-ІІІ політичні партії припиняють свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстрації в порядку, встановленому цим та іншими законами України.

Частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ (зі змінами, викладеними згідно із Законом № 835-VIII) у разі невиконання політичною партією вимоги частини сьомої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.

Відповідно до статті 2 та пункту 9 статті 17 Закону України від 30 червня 2004 року № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» Центральна виборча комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад, зокрема, виборчого процесу, однакове застосування законодавства України про вибори на всій території України. Комісія здійснює контроль за дотриманням політичними партіями, іншими суб`єктами виборчого процесу, зокрема, вимог законодавства про вибори.

Крім того, Комісія згідно із Законом України «Про вибори Президента України» та «Про вибори народних депутатів України» реєструє кандидатів на пост Президента України, кандидатів у депутати, включених до виборчого списку політичної партії у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, та кандидата в депутати, висунутого партією, у відповідному одномандатному виборчому окрузі за умови отримання нею відповідних документів.

Підпунктом 2 пункту 2 Розділу XXXXII «Прикінцеві та перехідні положення» Виборчого кодексу України від 19 грудня 2019 року № 396-IX визнано таким, що втратив чинність з дня набрання чинності цим Кодексом Закон України «Про вибори народних депутатів України» (Відомості Верховної Ради України, 2012 року, № 10 - 11, ст. 73 із наступними змінами), крім положень щодо організації та проведення проміжних виборів і заміщення народних депутатів України, обраних у загальнодержавному виборчому окрузі, повноваження яких достроково припинені, що діють до наступних чергових або позачергових виборів народних депутатів України.

Згідно з частиною п`ятою статті 11 Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 17 листопада 2011 року №4061-VI (далі - Закон № 4061-VI) виборчий процес включає такі етапи: 1) висування кандидатів у депутати; 2) утворення виборчих комісій (крім Центральної виборчої комісії); 3) реєстрація кандидатів у депутати; 4) проведення передвиборної агітації; 5) утворення спеціальних виборчих дільниць, що існують на тимчасовій основі; 6) складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; 7) голосування; 8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування; 9) встановлення результатів виборів депутатів та їх офіційне оприлюднення; 10) припинення повноважень окружних та дільничних виборчих комісій.

VІІ. Висновки Верховного Суду

В силу положень частини першої статті 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.

Відповідно до ухвали Верховного Суду від 29 грудня 2022 року касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України: неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та необхідність, на думку МЮУ, відступлення від викладеного у постановах від 20 квітня 2021 року у справі № 640/2968/20, від 30 червня 2021 року у справі № 640/2895/20, від 17 листопада 2021 року у справі № 640/2919/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 640/19748/19 висновку Верховного Суду щодо застосування положення частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ у правовідносинах, які виникли до набрання чинності цим Законом, в саме: щодо обчислення десятирічного строку, встановленого частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ, з дати реєстрації політичної партії, що проводилися до 28 квітня 2001 року.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Спір у цій справі виник у зв`язку з реалізацією МЮУ повноважень на звернення до суду про анулювання реєстрації політичної партії на підставі статті 24 Закону № 2365-III.

Системний аналіз наведених вище норм свідчить, що основною метою діяльності політичної партії є забезпечення участі громадян в управлінні державними справами шляхом зайняття мандатів в органах влади, що реалізується внаслідок виборів. При цьому, у разі невисування політичною партією своїх кандидатів на виборах Президента України чи виборах народних депутатів України протягом десяти років, МЮУ має правові підстави для звернення до суду з позовом про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово підтверджував прямий взаємозв`язок між демократією, плюралізмом та свободою об`єднань та підкреслював, що спосіб, в який національне законодавство закріплює цю свободу та її практичне застосування органами влади, розкриває стан демократії у відповідній країні. ЄСПЛ у своій практиці неодноразово наголошував, що участь громадян у демократичному процесі значною мірою досягається приналежністю до об`єднань, в які вони можуть інтегруватися та разом переслідувати спільні цілі. Політичні партії є найважливішим інструментом демократичної участі у публічному управлінні. Насправді сама концепція політичної партії заснована на цілі участі "в управлінні публічними справами шляхом висунення кандидатів на вільних і демократичних виборах". Вільні вибори та свобода об`єднання у політичні партії тісно взаємопов`язані у будь-якій демократії, оскільки політичні партії існують з метою отримання політичної влади шляхом вільних і чесних виборів.

ЄСПЛ у багатьох випадках підтверджував, що при демократичному режимі ключову роль відіграють політичні партії, які користуються свободами і правами, проголошеними у статті 11 Конвенції, а також в статті 10 Конвенції. Політичні партії є формою об`єднання, що має істотне значення для належного функціонування демократії. З огляду на важливу роль політичних партій у забезпеченні плюралізму та належного функціонування демократії, будь-які заходи, що вживаються проти них, зачіпають як свободу об`єднання, так і, відповідно, демократію у такій державі (рішення ЄСПЛ від 13 лютого 2003 року у справі «Партія Рефах»(Партія благоденства) та інші проти Туреччини» (Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey) скарги №№ 41340/98, 41342/98, 41343/98 та 41344/98, § 87, рішення ЄСПЛ від 30 січня 1998 року справі «Об`єднана комуністична партія Туреччини та інші проти Туреччини», § 25, 46).

Ці свободи гарантовані Конституцією України й міжнародними документами з прав людини. Водночас ці свободи не є абсолютними. Обмеження указаних свобод можливе за умови, що вони ґрунтуються на законодавстві, «необхідному в демократичному суспільстві», і служать законним цілям.

Вимога щодо того, що заходи, ужиті для досягнення законної мети, мають бути необхідними в демократичному суспільстві, означає, що державні органи повинні довести існування «нагальної соціальної потреби» та «відповідних і достатніх» причин у необхідності вжиття таких заходів.

Таким чином, суд при розгляді вказаної категорії спорів не повинен застосовувати суто формальний підхід, а повинен здійснювати сукупну оцінку, яка полягає у визначенні того, чи відповідає втручання державного органу об`єктивній соціальній потребі суспільства та чи є воно пропорційним із порушенням партією цього обов`язку з урахуванням причин, що призвели до такого порушення.

Так, норми частини першої статті 24 Закону № 2365-III містять вимогу до зареєстрованих у встановленому порядку політичних партій дотримуватися обов`язку висувати своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом встановленого законом десятирічного терміну. Виконання цієї вимоги є обов`язковою умовою для збереження статусу зареєстрованої політичної партії.

Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 70 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 10, пункту 3 частини другої, частин п`ятої, шостої статті 11, статті 15, частини першої статті 17, статті 24, пункту 3 розділу VI «Заключні положення» Закону України «Про політичні партії в Україні» (справа про утворення політичних партій в Україні) від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007 визнано конституційними, зокрема, положення статті 24 Закону № 2365-III, якою було встановлено: «У разі невиконання політичною партією вимоги частини шостої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються».

При цьому Конституційний Суд України у цій справі виходив з того, що згідно зі статтею 69 Основного Закону України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Відповідно до частини другої статті 36 Конституції України та виборчого законодавства політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян. Реалізацію зазначених конституційних приписів забезпечує положення статті 24 Закону щодо обов`язкової участі політичної партії у виборчому процесі. Наведені конституційні положення дають підстави для висновку, що участь у виборах на загальнодержавному рівні є правом політичної партії, яке кореспондується з обов`язком протягом встановленого законом десятирічного терміну хоча б один раз взяти участь у висуванні своїх кандидатів по виборах Президента України та народних депутатів України.

Конституційний Суд України у цитованому рішенні наголосив, що з впровадженням в Україні адміністративного судочинства положення статті 24 Закону, якими підсудність категорії справ, пов`язаних з порушенням політичними партіями вимог чинного законодавства, віднесено до повноважень Верховного Суду України вступили в колізію з частиною третьою статті 19 КАС України. Ця суперечність має бути усунута законодавчим шляхом і на загальний висновок щодо конституційності судового порядку розгляду справ про анулювання реєстраційного свідоцтва чи заборону політичної партії не впливає.

На виконання Рішення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007 законодавець Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» від 26 листопада 2015 року № 835-VIII вніс зміни до редакції статті 24 Закону № 2365-III та виклав її у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин. При цьому «невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років» залишилося підставою для анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії.

Таким чином, ураховуючи конструкцію статті 24 Закону № 2365-III, а також Рішення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007, факт невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років є обов`язковою підставою для звернення органу, який зареєстрував політичну партію, до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва.

Таких висновків дійшов Верховний Суд при вирішенні справ у подібних правовідносинах у постановах від 20 квітня 2021 року у справі № 640/2968/20, від 30 червня 2021 року у справі № 640/2895/20 та від 17 листопада 2021 року у справі № 640/2919/20.

У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що 01 вересня 2000 року МЮУ зареєструвало ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна», що підтверджується свідоцтвом № 1495.

На обґрунтування позиції, скаржник стверджує, що відповідь ЦВК, оформлена листом від 31 січня 2020 року № 21-41-211 доводить, що ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» протягом останніх десяти років не було здійснено жодного висування своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України, а тому наявні підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва у відповідності до статті 24 Закону № 2365-III.

З цього приводу колегія суддів зазначає таке.

Питання обрахування 10-річного строку, установленого законом для виконання партією обов`язку висувати своїх кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України, було предметом дослідження Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 грудня 2023 року у справі № 640/2933/20, у якій Верховний Суд сформував наступну правову позицію:

«За змістом статті 2 Закону № 2365-ІІІ метою утворення політичної партії як об`єднання прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку є сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян. З цієї позиції утворення політичної партії розглядається як спосіб участі в управлінні державою, або, іншими словами, для боротьби (змагання) за здійснення влади у державі.

Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (стаття 5 Конституції України), який реалізує її як безпосередньо, так і через представницькі органи. Реалізацію влади через представницькі органи забезпечує механізм виборів як форма народного волевиявлення, за допомогою якої формується склад представницьких органів держави.

З огляду на визначення політичної партії як об`єднання громадян, прихильників певної загальнонаціональної ідеї та всеукраїнський статус політичної партії, основною метою її створення є участь політичної партії у загальнодержавних виборах шляхом партійного висування кандидатів. Звідси можна виснувати, що участь політичної партії у виборах Президента України та виборах народних депутатів України є своєрідним індикатором її активності у суспільно-політичному житті держави, який визначає (проявляє) «життєздатність» політичної партії та її реальну (дійсну) спроможність бути виразником інтересів певної частини суспільства під час формування представницьких органів влади.

Закон № 2365-ІІІ (стаття 23) розрізняє підстави припинення діяльності політичної партії шляхом заборони її діяльності та шляхом анулювання її [політичної партії] реєстрації. Обидві ці підстави (окрім реорганізації чи ліквідації (саморозпуску), що теж є однією з підстав припинення діяльності політичної партії) передбачають судовий порядок їх реалізації (застосування). Це має пояснення, адже свобода об`єднання у політичні партії гарантується Конституцією України, а припинення діяльності партії (окрім добровільного) вимагає встановлення обставин, з якими статті 21, 24 Закону № 2365-ІІІ пов`язують настання відповідних юридичних наслідків. Тож судовий контроль у цих правовідносинах призначений як для захисту конституційного права громадян на об`єднання у політичні партії, так і для превентивного контролю за діями державного органу, який реалізує свої повноваження у ввіреній йому сфері.

Якщо заборона діяльності політичної партії пов`язується головним чином з її діяльністю, яка суперечить легітимній меті її створення (стаття 21 Закону № 2365-ІІІ у редакції, яка діяла на дату звернення з цим позовом до суду), то анулювання реєстрації партії передбачає, по суті, юридичну констатацію (оформлення) фактичного припинення її діяльності. Щодо останнього, то не варто трактувати це так, наче судовий контроль тут має зводитися суто до формальної перевірки участі політичної партії у загальнодержавних виборах протягом певного періоду (десять років), адже припинення діяльності політичної партії з цієї підстави (частина перша статті 24 Закону № 2365-ІІІ), на думку судової палати, вимагає всебічного оцінювання усіх обставин (причин) такої «неучасті», як-от: чи відбувалися протягом окресленого законом періоду загальнодержавні вибори (Президента України та/або народних депутатів України), яка їх хронологічна послідовність; чи висувала політична партія у цей період у встановленому законом порядку свого кандидата на виборах Президента України та/або народних депутатів України, відтак чи зверталася до ЦВК у встановленому законом порядку про реєстрацію свого/своїх кандидата/кандидатів на ці вибори, якщо ні, то чому; чи зареєструвала ЦВК цього/цих кандидата/кандидатів від політичної партії для участі у виборах; якщо відмовила, то з яких причин.

Виборче законодавство розрізняє такі етапи виборчого процесу як висування кандидатів та їх реєстрацію (частина п`ята статті 11 Закону № 4061-VI, частина четверта статті 11 Закону № 474-ХІV, частина перша статті 79 Виборчого кодексу України).

Зокрема, кандидата/кандидатів (на виборах Президента України та/або на виборах народних депутатів (народного депутата) України) від політичної партії реєструє ЦВК і цей етап [реєстрації] може настати лише після того, як партія на своєму з`їзді (зборах, конференції) висунула цього/цих кандидата/кандидатів, відтак вони подали відповідні документи до ЦВК.

Зважаючи на це, в аспекті вирішення питання про наявність підстав для анулювання реєстрації політичної партії з підстави, передбаченої частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ, потрібно виходити з того, що «висування» політичною партією свого кандидата на загальнодержавних виборах не охоплюється (не обмежується) реєстрацією (як результатом) висунутого кандидата/кандидатів від цієї політичної партії, але пов`язується з нею. Іншими словами, висування політичною партією кандидата/кандидатів на вибори передбачає обов`язок політичної партії «задекларувати» своє рішення шляхом подання відповідних документів до ЦВК для вирішення питання щодо реєстрації; водночас відмова ЦВК у реєстрації кандидата/кандидатів від політичної партії, що у підсумку спричинить «неучасть» висунутих нею кандидата/кандидатів на загальнодержавних виборах - якщо оцінювати це рішення ЦВК безвідносно до попереднього етапу - не може буди достатнім свідченням того, що політична партія не висувала кандидата/кандидатів на вибори й таким чином як політична сила була бездіяльна протягом виборчого процесу. Тому не менш важливо в цьому контексті оцінювати й дії самої політичної партії щодо висування кандидата/кандидатів на вибори через призму того, чи ця інтенція партії узгоджувалася з вимогами закону (щодо процедури висування) та переслідувала легітимну мету.

Підсумовуючи, судова палата зазначає, що з`ясування всіх цих обставин у вимірі правовідносин, які розглядаються в цій справі, має за мету встановити (пересвідчитися), що політична партія справді більше не виконує (чи не може виконувати) свого призначення як виразника політичної волі громадян, а тому підлягає припиненню. У контексті обставин цієї справи варто зауважити також, що діяльність політичної партії загалом, та її участь у загальнодержавних виборах зокрема, передбачає, що політична партія як об`єднання громадян утворена і функціонує (власне як об`єднання) відповідно до закону. Це зауваження зумовлене обставинами цієї справи. А перед тим варто зупинитися на питанні про десятирічний строк, про який йде мова у частині першій статті 24 Закону

№ 2365-ІІІ.

Судова палата наголошує, що під десятирічним строком «неучасті» політичної партії у загальнодержавних виборах, з яким приписи частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ пов`язують умови для анулювання її реєстрації, треба розуміти той строк, який передує зверненню МЮУ до суду з відповідним позовом. Іншими словами, в цій статті йдеться про останні десять років існування політичної партії, незалежно від того, якою була її участь у виборах Президента України та/або виборах народних депутатів України у минулі - поза десятирічним строком - роки її діяльності (за умови, що політична партія існує більше десяти років). Саме останні десять років, протягом яких зазвичай проводяться [принаймні] чергові загальнодержавні вибори як Президента України, так і народних депутатів України, можуть повністю вказати на те, чи політична партія є виразником політичної волі громадян та суб`єктом виборчого процесу, чи ні. З цієї позиції оцінювати діяльність політичної партії в аспекті її участі у загальнодержавних виборах за весь [минулий] період її існування, зокрема з дати створення (реєстрації), який подекуди може сягати й двадцяти років - тобто більше, як за останні десять років (за умови, що період існування партії перевищує ці десять років) - немає сенсу, адже ніяк не вдасться встановити чи сьогоденне існування зареєстрованої політичної партії досі відповідає меті, з якою Закон № 2365-ІІІ пов`язує право громадян на свободу об`єднання в політичні партії, а чи насправді ця партія залишається структурованою одиницею, яка сприяє творенню політичної волі громадян і своєю активною (але не забороненою законом) поведінкою її виражає.

На думку судової палати, саме такий зміст має вкладатися у положення частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ, коли вирішується питання про анулювання реєстрації політичної партії з мотивів невисування нею кандидатів на загальнодержавні вибори, причому навіть тієї політичної партії, яка колись брала у них участь, але з будь-яких інших причин протягом останніх десяти років перед зверненням до суду цього більше не робила.

Також Верховний Суд зазначив, що правозастосовним органом у спірних правовідносинах є суд, який реалізує цю функцію лише за відповідним зверненням (позовом) контролюючого органу. Отже, зверненню з позовом до суду передує аналітична робота контролюючого органу, основана на інформації щодо участі політичної партії у загальнодержавних виборах.

Тому, предмет доказування у справі за позовом МЮУ про анулювання реєстрації політичної партії охоплюватиме питання про те, чи ґрунтуються вимоги позивача на законі, а це передбачає з`ясування всіх обставин (через призму окресленого вище кола питань), які тягнуть настання юридичних наслідків у вигляді анулювання реєстрації політичної партії, зокрема й діяльності політичної партії протягом останніх десяти років перед зверненням МЮУ до суду.

Зважаючи на наведене судова палата сформувала висновок, який буде застосовний у наступних справах у подібних правовідносинах. Визначений приписами статті 24 Закону № 2365-ІІІ десятирічний строк необхідно розуміти як єдиний послідовний період діяльності політичної партії тривалістю у десять років, що передує зверненню контролюючого органу до суду з позовом щодо анулювання реєстраційного свідоцтва цієї політичної партії».

Своєю чергою, судова палата відступила від правової позиції, яка висловлена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 квітня 2021 року у справі № 640/2968/20, від 30 червня 2021 року у справі № 640/2895/20, від 17 листопада 2021 року у справі № 640/2919/20, від 15 грудня 2021 року у справі № 640/2897/20, за якою обчислення десятирічного строку, встановленого частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ, має починатися з дати реєстрації політичної партії (чи то реєстрації, яка проводилась до 28 квітня 2001 року, чи після цієї дати, коли набрав чинності Закон № 2365-ІІІ) і охоплювати весь період її існування (діяльності). Також судова палата відступила від правової позиції, за якою для вирішення питання про наявність підстав для анулювання реєстрації політичної партії весь період її діяльності (з дати реєстрації) має ділитися на десять років і кожне таке десятиріччя має розглядатися як самостійний період, протягом якого партія має можливість взяти участь у загальнодержавних виборах.

Ураховуючи зазначене, а також відкриття касаційного провадження у цій справі на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України, колегія суддів уважає висновки, викладені у вищенаведеній постанові у справі № 640/2933/20, застосовними до правовідносин у цій справі.

Крім того, у справі № 640/2933/20 Верховний Суд звернув увагу, що одним з аспектів припинення діяльності політичної партії, на який судова палата вважає за необхідне звернути увагу у контексті спірних правовідносин, є те, що анулювання реєстрації політичної партії як результат (підсумок) з`ясування усього спектру питань та обставин, які у значенні частини першої статі 24 Закону

№ 2365-ІІІ є умовою для настання відповідних юридичних наслідків, не має трансформуватися у спосіб ліквідації політичної партії.

На думку судової палати, подібне застосування частини першої статі 24 Закону № 2365-ІІІ суперечитиме меті цього механізму, який призначений для констатації того, що політична партія фактично припинила свою діяльність, а не для (примусового) припинення її діяльності (в рамках процедури, яка для цього не передбачена).

Як установлено судом апеляційної інстанції, листом від 31 січня 2020 року № 21-41-211 ЦВК надано інформацію стосовно партій, які висували та подавали до комісії документи щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатних виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років. До листа додано перелік політичних партій (блоків політичних партій), які на вказаних виборах висували кандидатів на пост Президента України, в народні депутати України та які подавали до Центральної виборчої комісії для реєстрації відповідних кандидатів.

Так, згідно наданого переліку ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» (у складі блоку Юрія Кармазіна) було висунуто кандидатів для участі у чергових виборах народних депутатів України 26 березня 2006 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі.

Також судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідачем, серед іншого, висувались кандидати у народні депутати України у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на виборах 28 жовтня 2012 року.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, 21 грудня 2020 року на з`їзді ПП «Національно-демократичне об`єднання Україна» було прийнято рішення про висування кандидата в народні депутати України на проміжних виборах народного депутата України по 87 округу 28 березня 2021 року, що також свідчить про дотримання відповідачем вимог частини першої статті 24 Закону № 2365-III.

Водночас, у силу частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що позивачем не доведено обставин щодо відповідності ПП «Національно-демократичне об`єднання «Україна» вимогам частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ щодо невисування своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років, адже останнє спростовується наявними матеріалами справи.

Водночас, ураховуючи правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 19 грудня 2023 року у справі № 640/2933/20, колегія суддів дійшла висновку про необхідність змінити мотиви відмови у задоволенні позову, викладені у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року.

Відповідно до частини четвертої статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Ураховуючи наведене, Верховний Суд уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов вірних висновків щодо відмови у задоволенні позовних вимог, проте мотиви такої відмови належить змінити з урахуванням висновків, наведених Судом у цій постанові. У іншій частині судове рішення апеляційної інстанції залишити без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року змінити щодо мотивів відмови у задоволенні позовних вимог, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді А. В. Жук

С. А. Уханенко