Постанова

від 17.01.2024 по справі 808/2250/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 січня 2024 року

м. Київ

справа №808/2250/18

адміністративне провадження № К/9901/6508/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.02.2019 (судді - Юрко І.В., Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.)

у справі за позовом Приватного підприємства "Екостандарт-Т" до Міністерства екології та природних ресурсів України, третя особа - Державна регуляторна служба України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

08.06.2018 ПП "Екостандарт-Т" звернулось до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства екології та природних ресурсів України, яка полягає у невиконанні розпорядження Державної регуляторної служби України №64 від 07.04.2017 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування";

- зобов`язати Міністерство екології та природних ресурсів України в розумно необхідний строк, але не більше 10 календарних днів з моменту набрання рішення суду у цій справі законної сили, виконати розпорядження Державної регуляторної служби України №64 від 07.04.2017 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", шляхом скасування наказу від 28.12.2016 №544 в частині анулювання ліцензії ПП "Екостандарт-Т" серії АЕ №287670 від 08.01.2014 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИН СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Приватне підприємство "Екостандарт-Т" (код ЄДРПОУ 38813817) зареєстровано 04.09.2013, здійснює підприємницьку діяльність в сфері поводження з небезпечними відходами на підставі ліцензії серії АЕ №287670 Міністерства екології та природних ресурсів України від 21.01.2014, основним видом діяльності є: 38.22.Оброблення та видалення небезпечних відходів (а.с.25-29, 90-91).

На підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 20.09.2016 №345 "Про затвердження Плану-графіку планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на IV квартал 2016 року" комісією Мінприроди проведено планову перевірку дотримання ПП "Екостандарт-Т" вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Результати перевірки оформлені актом планової перевірки додержання ПП "Екостандарт-Т" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 23.12.2016 №68/16 та актом про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ПП "Екостандарт-Т" із заявою про отримання ліцензії від 23.12.2016 № 68/16-1 (а.с.45 -48, 42-44).

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.12.2016 №544 на підставі пункту 7 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" анульовано ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами Приватному підприємству "Екостандарт-Т" (а.с.12).

24.01.2017 ПП "Екостандарт-Т" оскаржено рішення Мінприроди про анулювання ліцензії до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України (а.с.79-82).

За результатами розгляду скарги ПП "Екостандарт-Т" Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України 04.04.2017 прийнято рішення №4.15 (протокол №05-17) про задоволення скарги (а.с.124-128).

07.04.2017 Державною регуляторною службою України видано розпорядження №64, яким зобов`язано Мінприроди усунути порушення вимог законів України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", скасувавши наказ від 28.12.2016 №544 в частині анулювання ліцензії ПП "Екостандарт-Т" серії АЕ №287670 від 08.01.2014 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами; повідомити ДРС України про виконання цього розпорядження (а.с.13-14).

11.12.2017 при ознайомленні з даними Єдиного ліцензійного реєстру, в частині ліцензій на поводження з небезпечними відходами, ПП "Екостандарт-Т" стало відомо, що вищевказаний наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.12.2016 №544 не скасований. В Переліку ліцензіатів щодо поводження з небезпечними відходами ПП "Екостандарт-Т" було відсутнє, натомість дані про ПП "Екостандарт-Т" наявні в розділі "Перелік анульованих Мінприроди ліцензій на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами".

Листом від 12.12.2017 за вих.№315 позивач звернувся до Мінприроди з вимогою негайно усунути порушення вимог чинного законодавства шляхом скасування наказу №544 від 28.12.2016 та поновлення даних про ПП "Екостандарт-Т" в Переліку ліцензіатів щодо поводження з небезпечними відходами, як про суб`єкта господарювання, який має відповідну ліцензію.

Відповідь на вказану вимогу від Мінприроди позивачем не отримано.

Не погоджуючись із бездіяльністю відповідача щодо виконання розпорядження Державної регуляторної служби, позивач оскаржив таку бездіяльність до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 28.08.2018 в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з передчасності позовних вимог, оскільки Міністерством екології та природних ресурсів України у судовому порядку оскаржено розпорядження Державної регуляторної служби України №64 від 07.04.2017 (справа №826/6230/17). Крім того, ні самим розпорядженням, ні Законом не встановлено строку виконання вказаного розпорядження.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05.02.2019 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове, яким позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Міністерства екології та природних ресурсів України, яка полягає у невиконанні розпорядження Державної регуляторної служби України №64 від 07.04.2017 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування".

Зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів України у місячний строк з дня набрання законної сили даною постановою суду виконати розпорядження Державної регуляторної служби України №64 від 07.04.2017 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування" шляхом скасування наказу від 28.12.2016 №544 в частині анулювання ліцензії ПП "Екостандарт-Т" серії АЕ №287670 від 08.01.2014 на операції у сфері поводження з не безпечними відходами.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції, здійснивши аналіз законодавства, яким врегульовано спірні правовідносини, виходив з того, що прийняте Державною регуляторною службою України розпорядження №64 від 07.04.2017 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування" набрало чинності 07.04.2017 та є обов`язковим для його виконання Міністерством екології та природних ресурсів України. При цьому, оскарження Міністерством екології та природних ресурсів України в судовому порядку розпорядження №64 від 07.04.2017 не є підставою для його не виконання, враховуючи відсутність рішення суду щодо зупинення його дії.

Також суд виходив з того, що розпорядження Державної регуляторної служби від 07.04.2017 є актом індивідуальної дії, який породжує обов`язок Міністерства екології та природних ресурсів України усунути порушення законодавства у сфері ліцензування та не підлягає оскарженню цим суб`єктом владних повноважень, оскільки ні Законом №222, ні будь-яким іншим не передбачено право Міністерства екології та природних ресурсів України на оскарження обов`язкових до виконання розпоряджень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування. В цьому випадку, орган ліцензування повинен діяти виключно на виконання повноважень, передбачених Законом.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності щодо невиконання розпорядження Державної регуляторної служби України №64 від 07.04.2017 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування".

Апеляційний суд відхилив покликання відповідача на ту обставину, що в оскаржуваному розпорядженні не міститься висновку про задоволення чи відхилення апеляції, зазначивши, що розпорядження Державної регуляторної служби відповідає змісту рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі від 04.04.2017 №4.15., а повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування приймати розпорядження про усунення порушення прямо передбачені у частини першої статті 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Крім того, відсутність такого посилання в оскаржуваному розпорядженні не впливає на його правомірність та не є підставою його невиконання відповідачем.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідач покликається на те, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки доводам відповідача щодо відсутності у спірному розпорядженні строку його виконання, а також оскарження такого в судовому порядку.

Відповідач покликається на помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності у Міністерства прав на оскарження спірного розпорядження, оскільки таке право, на переконання скаржника, підтверджується постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2017 у справі №826/14309/17.

Відповідач просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У відзиві на касаційну скаргу третя особа просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №32), Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Мінприроди у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції і законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Міністерство екології та природних ресурсів України є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, поводження з небезпечними відходами. (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Перелік №609)

Відповідно до п.п. 7 п. 4 Положення №32 до повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України належить, зокрема, проведення ліцензування на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Відповідно до п. 3 зазначеного Положення на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до ст. 9-1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №877-V) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

За правилами ст.21 цього Закону суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю).

У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною 1 та 2 ст. 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 № 222-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; Закон № 222-VIII) визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

За наведеного правового регулювання Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності.

При цьому Міністерство екології та природних ресурсів України здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а Державна регуляторна служба здійснює виключні функції контролю, а також державного нагляду за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами розгляду скарги ПП "Екостандарт-Т" Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України 04.04.2017 прийнято рішення №4.15 (протокол №05-17) про задоволення скарги підприємства. В подальшому, 07.04.2017 Державною регуляторною службою України видано розпорядження №64, яким зобов`язано Мінприроди усунути порушення вимог законів України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", скасувавши наказ від 28.12.2016 №544 в частині анулювання ліцензії ПП "Екостандарт-Т" серії АЕ №287670 від 08.01.2014 на операції у сфері поводження з не безпечними відходами; повідомити ДРС України про виконання цього розпорядження.

Враховуючи, що розпорядження Державної регуляторної служби України, як суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону №222-VIII підзвітний та піднаглядний відповідач, прийнято на реалізацію компетенції у сфері нагляду за органами ліцензування, і яке в силу положень ч. 2 ст. 4 Закону № 222-VIII є обов`язковим до виконання, тому таке підлягало виконанню відповідачем.

Судами попередніх інстанцій встановлено і не заперечується відповідачем, що розпорядження Державної регуляторної служби України відповідачем виконано не було.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку щодо допущеної відповідачем протиправної бездіяльності та ухвалив рішення про задоволення позовних вимог.

Покликання відповідача на те, що невиконання спірного розпорядження зумовлено оскарженням такого в судовому порядку (справа №826/6230/17), є безпідставним, оскільки, за правилами статті 150 КАС України подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Крім того, відповідно до сформованої практики Верховного Суду право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, з огляду на що у нього відсутнє право на звернення до суду з відповідним позовом. (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №826/3115/17, від 04.12.2019 у справі №826/6233/17 та Верховний Суд у постановах від 10.12.2019 у справі №826/3111/17, від 04.12.2019 у справі №826/6228/17, від 27.02.2020 у справі №640/18401/18, від 23.06.2020 у справі №826/3061/16, від 10.12.2020 у справі №826/25387/15, від 05.04.2021 у справі №826/6234/17, від 03.06.2021 у справі №826/14307/17).

Згідно даних Єдиного державного реєстру судових рішень ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.06.2020 провадження у справі №826/6230/17 закрито на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Також безпідставним є покликання відповідача на відсутність у розпорядженні строку його виконання, оскільки визначена в законі обов`язковість такого розпорядження для суб`єктів, яким воно адресовано, свідчить про обов`язок останніх виконати його в розумні строки. В свою чергу невиконання відповідачем такого більше року з дати його прийняття до дати звернення позивача до суду, не може свідчити про правомірну поведінку відповідача.

Доводи касаційної скарги в цілому не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до додаткової оцінки доказів, що в силу приписів статті 341 КАС України не віднесено до повноважень суду касаційної інстанції.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки при ухваленні рішення суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустив, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись ст. 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ :

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.02.2019 у справі № 808/2250/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук