Постанова

від 25.01.2024 по справі 260/1681/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2024 рокуЛьвівСправа № 260/1681/23 пров. № А/857/20941/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Глушко І.В.,

суддя Запотічний І.І.

секретар судового засідання Слободян І.М.

за участю представника прокуратури Лука Г.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2023 року (головуючий суддя Ващилін Р.О., м. Ужгород, проголошено 13:32:10) у справі № 260/1681/23 за адміністративним позовом Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Закарпатській області до Філії "Великобичківське ЛМГ" Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" третя особа Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

15.03.2023 позивач звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Філії "Великобичківське ЛМГ" Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" третя особа Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, в якому просив: 1) визнати протиправною бездіяльність Філії «Великобичківське ЛМГ» Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж лісового Заказника загальнодержавного значення «Діброва» загальною площею 712 га та закріплення їх в натурі (на місцевості) 2) зобов`язати Філію «Великобичківське ЛМГ» Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового Заказника загальнодержавного значення «Діброва» загальною площею 712 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Позов обгрунтовує тим, що Тячівською окружною прокуратурою в ході моніторингу використання земельних ділянок на території області виявлено факти порушення законодавства в сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду. Зокрема, Філією «Великобичківське ЛМГ» Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України», яке є правокористувачем земельної ділянки, на якій розташований лісовий заказник загальнодержавного значення «Діброва», не вживаються заходи щодо винесення меж такого та не закріплено його межі в натурі, що унеможливлює його належне використання та зберігання. Вказана бездіяльність є порушенням Законів України «Про природно-заповідний фонду України», «Про землеустрій», Земельного кодексу України та суперечить інтересам держави, оскільки наслідком такої може бути вибуття земельних ділянок природно-заповідного фонду із державної власності або їх нецільове використання.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2023 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви. Крім того, апелянт вказує, що саме проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення є тією землевпорядною документацією, яка згідно вимог земельного законодавства встановлює межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Зазначає, що технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), що перебувають у постійному користуванні філії ДП «Великобичківське ЛМГ», не є землевпорядною документацією, що встановлює межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду, у зв`язку з чим неправильним є висновок суду першої інстанції про те, що відповідачем вживались заходи щодо визначення меж ЛЗ «Діброва», в тому числі з врахуванням та визначенням обмежень щодо використання земель та земельних ділянок з огляду на класифікацію таких угідь як «заказник», оскільки вказана земельна ділянка має зовсім іншу категорію землі природно-заповідного призначення, в той час як технічна документація із землеустрою відповідачем виготовлено на землі лісогосподарського призначення.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Прокурор в судовому засіданні підтримує вимоги апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.

Судом встановлені наступні обставини.

Під час вивчення стану дотримання земельного законодавства про природно-заповідний фонд у частині встановлення в натурі (на місцевості) меж території та об`єктів природно-заповідного фонду, Тячівською окружною прокуратурою виявлено факт не винесення меж та не закріплення в натурі меж лісового заказника загальнодержавного значення «Діброва».

Зокрема, органом прокуратури з`ясовано, що на підставі Постанова Ради Міністрів Української РСР від 28.10.1974 №500 «Про створення заказників загальнодержавного значення в Українській РСР» було створено лісовий заказник загальнодержавного значення «Діброва» (ЛЗ «Діброва»), який передано у відання Великобичківського лісокомбінату Мінліспрому УРСР (правонаступником якого являється Державне підприємство «Великобичківське ЛМГ» (ДП «Великобичківське ЛМГ»).

Згідно з Положенням про лісовий заказник загальнодержавного значення «Діброва» (Положення), затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.10.2022 №413, ЛЗ «Діброва» входить до складу природно-заповідного фонду України і охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.

Згідно п. 1.3 розділу 1 Положення заказник, загальною площею 712 га, розташований на території Рахівського району Закарпатської області в кварталах 5 10 Лужанського лісництва ДП «Великобичківське ЛМГ».

Межі заказника встановлюються в натурі, оформляються відповідними знаками та інформаційними матеріалами, наносяться на планово-картографічні матеріали лісовпорядкування з детальною характеристикою в таксаційних описах, територіальних органів Держземагенства та землекористувача, відображаються у відповідних формах статистичної звітності з кількісного обліку земель та землевпорядній документації, обов`язково враховуються при реконструкції та розвитку прилеглих територій (п. 1.7 розділу 1 Положення).

П. 3.4 розділу 3 Положення передбачено, що забезпечення режиму території у межах заказника здійснюється землекористувачем.

Відповідно до п. 3.5 розділу 3 Положення, на землекористувача у межах заказника оформляється у встановленому порядку охоронне зобов`язання щодо додержання встановленого режиму території.

Таким чином ДП «Великобичківське ЛМГ», як землекористувача об`єкта природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва», зобов`язано дотримуватись встановленого особливого режиму для такої території, а також забезпечити її охорону та збереження.

Так, 28 лютого 2007 року комісією у складі представника відділу екологічного контролю держуправління охорони навколишнього природнього середовища в Закарпатській області, районного відділу земельних ресурсів, голови Велико-Бичківської селищної ради, в присутності директора ДП «Великобичківське ЛМГ» проведено встановлення в натурі меж земельної ділянки об`єкту (території) природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва», загальною площею 712,00 га, що засвідчується актом винесення меж в натурі і погодження земельної ділянки під об`єктом природно-заповідного фонду.

Відповідно до охоронного зобов`язання від 11.06.2010, ДП «Великобичківське ЛМГ» дало зобов`язання щодо забезпечення режиму охорони та збереження території насаджень дуба звичайного та скельного з незначною домішкою бука, граба і явора, що зростають на території ЛЗ «Діброва» загальною площею 712,00 га. Землекористувач також взяв на себе зобов`язання збереження межових знаків винесення меж об`єкту у натурі та на планово-картографічному матеріалі та охорони встановлених інформаційних щитів і знаків.

В 2021 році на підставі розпорядження голови Закарпатської обласної державної адміністрації №410 від 11.08.2017 на замовлення ДП «Великобичківське ЛМГ» Товариством з обмеженою відповідальністю «Хуст-Земля Карпат» виготовлено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), що перебувають у постійному користуванні ДП «Великобичківське ЛМГ».

Як вбачається з такої технічної документації в ході її розроблення землевпорядником було, в тому числі, виконано роботи щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), в ході яких встановлено, що на земельній ділянці №1 розташований об`єкт природно-заповідного фонду України (заказник) за схемою, відображеною на кадастровому плані земельної ділянки.

Відповідно до листа Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) №2049-23 від 27.02.2023, наданого у відповідь на надісланий Тячівською окружною прокуратурою запит, проєкт землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва» на погодження до Міндовкілля не надходив. Поряд з цим, повідомлено, що межі заказника відображені на інформаційному шарі Публічної кадастрової карти України «Природно-заповідний фонд», яка опублікована 09 червня 2021 року.

14 грудня 2022 року Тячівська окружна прокуратура надіслала до філії ДП «Великобичківське ЛМГ» Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України) (філія ДП «Великобичківське ЛМГ»), як правонаступника ДП «Великобичківське ЛМГ», запит у порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», в якому просила надати інформацію щодо вжиття заходів з метою виготовлення проєкту землеустрою щодо встановлення в натурі (на місцевості) меж території природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва» та винесення межі такого в натурі (на місцевості).

У відповідь на вищезазначений запит філія ДП «Великобичківське ЛМГ» повідомила, що підприємством вжито всіх необхідних заходів щодо винесення меж ЛЗ «Діброва», загальною площею 712,00 га, та встановлення його межі у натурі (на місцевості), що дає змогу використовувати земельну ділянку за цільовим призначенням для ведення лісового господарства і пов`язаних з ним послуг. Також повідомлено, що земельна ділянка ЛГ «Діброва» площею 712,00 га внесена до Державного земельного кадастру та має кадастровий номер.

Вважаючи бездіяльність філії ДП «Великобичківське ЛМГ», яка полягає у не невжитті заходів по винесенню меж об`єкта природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва» та не закріпленню його меж в натурі (на місцевості), протиправною та такою, що створює передумови для нецільового використання земель такого, прокурор звернувся з даним адміністративним позовом до суду першої інстанції.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор не довів ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги.

Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.

Згідно із положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (Закон №1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Пунктом 1 частини шостої статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Згідно з ст. 43 Земельного кодексу України (ЗК України) землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно з ст. 44 ЗК України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

Вищезазначене кореспондується з положеннями Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 №2456-XII (Закон).

Відповідно до ст. 7 Закону межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно з ч. 5 ст. 53 Закону території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

Відповідно до ч. 3 ст. 26 Закону власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 60 Закону охорона територій та об`єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають.

Згідно ч. 1 ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Колегія суддів зазначає, що прокурор оскаржує протиправну, на його думку, бездіяльність філії ДП «Великобичківське ЛМГ» щодо не винесення меж ЛЗ «Діброва» та закріплення його меж в натурі (на місцевості) і посилається на не розроблення окремої технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж ЛЗ «Діброва».

Щодо цього апеляційний суд зазначає наступне.

Встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) це фактичне розташування поворотних точок меж земельної ділянки та закріплення їх межовими знаками на місцевості за допомогою геодезичних пристроїв.

Суд апеляційної інстанції вказує, що 28 лютого 2007 року комісією у складі представника відділу екологічного контролю держуправління охорони навколишнього природнього середовища в Закарпатській області, районного відділу земельних ресурсів, голови Велико-Бичківської селищної ради, в присутності директора ДП «Великобичківське ЛМГ» було проведено встановлення в натурі меж земельної ділянки об`єкту (території) природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва», загальною площею 712,00 га, що засвідчується актом винесення меж в натурі і погодження земельної ділянки під об`єктом природно-заповідного фонду. Детальна характеристика лісовпорядкування щодо заказника занесена в таксаційні описи, що відповідає п. 1.7 розділу 1 Положення. Межі ЛЗ «Діброва», в тому числі з врахуванням та визначенням обмежень щодо використання земель та земельних ділянок з огляду на Класифікацію таких угідь як «заказник», були враховані під час розроблення в 2021 році технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), що перебувають у постійному користуванні філії ДП «Великобичківське ЛМГ», що також підтверджується експлікацією земельних угідь земельної ділянки №1 та Кадастровим планом земельної ділянки №1. Окрім того, межі заказника відображені на інформаційному шарі Публічної кадастрової карти України «Природно-заповідний фонд», що підтверджується листом Міндовкілля №2049-23 від 27.02.2023.

Відповідно до пункту 24 розділу Х Перехідних положень ЗК України до встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Колегія суддів звертає увагу, що бездіяльність це певна форма поведінки особи, яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була і могла вчинити відповідно до покладених на неї посадових обов`язків і згідно з законодавством України. Однак, апеляційний суд вказує, що відповідачем вчинялись дії щодо винесення меж ЛЗ «Діброва» та закріплення їх в натурі із встановленням обмежень щодо використання земельних угідь, а отже дотримано взяті на себе охоронні зобов`язання щодо збереження межових знаків винесення меж об`єкту у натурі та на планово картографічному матеріалі, що в свою чергу спростовує твердження прокурора про можливість нецільового використання земель заказника та існування реальної загрози вибуття таких із власності держави. Крім того, жодним нормативним актом не передбачено обов`язку землекористувача протягом конкретного часу забезпечити розробку проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об`єктивно і всебічно з`ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2023 року у справі № 260/1681/23 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя О. І. Довга судді І. В. Глушко І. І. Запотічний Повне судове рішення складено 25 січня 2024 року.