Постанова

від 29.11.2024 по справі 260/1681/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 260/1681/23

провадження № К/990/5230/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури

на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.10.2023 (суддя Ващилін Р.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2024 (головуючий суддя Довга О.І., судді Глушко І.В., Запотічний І.І.)

у справі №260/1681/23

за позовом Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Закарпатській області

до Філії "Великобичківське ЛМГ" Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України",

третя особа - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України,

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2023 року Тячівська окружна прокуратура Закарпатської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Закарпатській області звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Філії "Великобичківське ЛМГ" Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України", третя особа - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Філії "Великобичківське ЛМГ" Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж лісового Заказника загальнодержавного значення "Діброва" загальною площею 712 га та закріплення їх в натурі (на місцевості);

- зобов`язати Філію "Великобичківське ЛМГ" Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового Заказника загальнодержавного значення "Діброва" загальною площею 712 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).

2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.10.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2024, у задоволенні позову відмовлено.

3. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу.

5. Від Державної екологічної інспекції у Закарпатській області і третьої особи відзиву на касаційну скаргу не надійшло. Копію ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження від 14.02.2024 вказані учасники судового процесу отримали через підсистему Електронний суд.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на підставі Постанови Ради Міністрів Української РСР від 28.10.1974 №500 «Про створення заказників загальнодержавного значення в Українській РСР» було створено лісовий заказник загальнодержавного значення «Діброва» (ЛЗ «Діброва»), який передано у відання Великобичківського лісокомбінату Мінліспрому УРСР (правонаступником якого є Державне підприємство «Великобичківське ЛМГ» (ДП «Великобичківське ЛМГ»).

7. 28.02.2007 комісією у складі представника відділу екологічного контролю держуправління охорони навколишнього природнього середовища в Закарпатській області, районного відділу земельних ресурсів, голови Велико-Бичківської селищної ради, в присутності директора ДП «Великобичківське ЛМГ» проведено встановлення в натурі меж земельної ділянки об`єкту (території) природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва», загальною площею 712,00 га, що засвідчується актом винесення меж в натурі і погодження земельної ділянки під об`єктом природно-заповідного фонду.

8. Відповідно до охоронного зобов`язання від 11.06.2010, ДП «Великобичківське ЛМГ» дало зобов`язання щодо забезпечення режиму охорони та збереження території насаджень дуба звичайного та скельного з незначною домішкою бука, граба і явора, що зростають на території ЛЗ «Діброва» загальною площею 712,00 га. Землекористувач також взяв на себе зобов`язання збереження межових знаків винесення меж об`єкту у натурі та на планово-картографічному матеріалі та охорони встановлених інформаційних щитів і знаків.

9. В 2021 році на підставі розпорядження голови Закарпатської обласної державної адміністрації від 11.08.2017 №410 на замовлення ДП «Великобичківське ЛМГ» Товариством з обмеженою відповідальністю «Хуст-Земля Карпат» виготовлено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), що перебувають у постійному користуванні ДП «Великобичківське ЛМГ».

10. З технічної документації судами встановлено, що в ході її розроблення землевпорядником було, в тому числі, виконано роботи щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), в ході яких встановлено, що на земельній ділянці №1 розташований об`єкт природно-заповідного фонду України (заказник) за схемою, відображеною на кадастровому плані земельної ділянки.

11. Відповідно до листа Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) від 27.02.2023 №2049-23, наданого у відповідь на надісланий Тячівською окружною прокуратурою запит, проєкт землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва» на погодження до Міндовкілля не надходив. Поряд з цим, повідомлено, що межі заказника відображені на інформаційному шарі Публічної кадастрової карти України «Природно-заповідний фонд», яка опублікована 09.06.2021.

12. 14.12.2022 Тячівська окружна прокуратура надіслала до філії ДП «Великобичківське ЛМГ» Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України) (філія ДП «Великобичківське ЛМГ»), як правонаступника ДП «Великобичківське ЛМГ», запит у порядку частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», в якому просила надати інформацію щодо вжиття заходів з метою виготовлення проєкту землеустрою щодо встановлення в натурі (на місцевості) меж території природно-заповідного фонду - ЛЗ «Діброва» та винесення межі такого в натурі (на місцевості).

13. У відповідь на вищезазначений запит філія ДП «Великобичківське ЛМГ» повідомила, що підприємством вжито всіх необхідних заходів щодо винесення меж ЛЗ «Діброва», загальною площею 712,00 га, та встановлення його межі у натурі (на місцевості), що дає змогу використовувати земельну ділянку за цільовим призначенням - для ведення лісового господарства і пов`язаних з ним послуг. Також повідомлено, що земельна ділянка ЛГ «Діброва» площею 712,00 га внесена до Державного земельного кадастру та має кадастровий номер.

14. Вважаючи бездіяльність філії ДП «Великобичківське ЛМГ», яка полягає у невжитті заходів по винесенню меж об`єкта природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва» та не закріпленню його меж в натурі (на місцевості), протиправною та такою, що створює передумови для нецільового використання земель такого, прокурор звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурор не довів наявності протиправної бездіяльності, оскільки відповідачем вчинялись дії щодо винесення меж ЛЗ «Діброва» та закріплення їх в натурі із встановленням обмежень щодо використання земельних угідь, а отже дотримано взяті на себе охоронні зобов`язання щодо збереження межових знаків винесення меж об`єкту у натурі та на планово картографічному матеріалі, що в свою чергу спростовує твердження прокурора про можливість нецільового використання земель заказника та існування реальної загрози вибуття таких із власності держави.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. В обґрунтування касаційної скарги скаржник, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає, що судами першої апеляційної інстанції не було враховано висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 30.04.2020 у справі №461/6241/17, від 04.05.2020 у справі №1540/3613/18 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 07.07.2021 у справі №9901/345/20 щодо підходів до розуміння триваючої протиправної бездіяльності.

17. Прокурор вважає, що судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального права - статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», статей 25, 47 Закону України «Про землеустрій», статей 79, 79-1, 181-186 Земельного кодексу України, та процесуального права - статей 2, 90, 242, 244 КАС України, а тому відповідно до вимог статей 349, 351, частини 5 статті 328 КАС України підлягають скасуванню.

18. У касаційній скарзі наголошено, що відповідачем не вжито юридично значимих й обов`язкових дій, які на підставі закону та/або іншого нормативно- правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень та які були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не здійснені. Докази винесення меж Заказника та закріплення їх в натурі (на місцевості) в матеріалах справи відсутні. Отже, обов`язок відповідача щодо проведення відповідних робіт залишається невиконаним.

19. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій і зазначає, що на виконання вимог чинних, на момент створення Заказника нормативно- правових актів та Положення про лісовий заказник загальнодержавного значення «Діброва», межі заказника винесено в натурі (на місцевості, шляхом встановлення в натурі меж земельної ділянки під об`єктом природно-заповідного фонду та нанесення на планово-картографічні матеріали лісовпорядкування. Згодом, у зв`язку з відсутністю зміни меж об`єкта природно-заповідного фонду - лісового заказника загальнодержавного значення «Діброва», нове встановлення його меж не проводилося. Станом на момент звернення позивача до суду, зміни до меж лісового заказника «Діброва» також не вносились.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.

21. Згідно зі статтею 43 Земельного кодексу України (ЗК України) землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

22. У статті 44 ЗК України передбачено, що до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

23. Статтею 46-1 ЗК України встановлено обмеження у використанні земель територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Зокрема, визначено, що землі територій та об`єктів природно-заповідного фонду використовуються з урахуванням обмежень у їх використанні, визначених відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та положеннями про ці території, об`єкти. Особливий режим охорони, відтворення і використання земель територій та об`єктів природно-заповідного фонду поширюється на всі розташовані в межах таких територій та об`єктів землі та земельні ділянки незалежно від форми власності та цільового призначення.

24. Згідно зі статтею 47 Закону України «Про землеустрій» рішення про затвердження проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій. Відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів вносяться до Державного земельного кадастру.

25. Відповідно до статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

На використання земельної ділянки або її частини в межах природно-заповідного фонду може бути встановлено обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором. Обмеження (обтяження) підлягає державній реєстрації і діє протягом строку, встановленого законом або договором.

26. Частиною 5 статті 53 вказаного Закону території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

27. За приписами частини 3 статті 26 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

28. Відповідно до частини 2 статті 60 Закону охорона територій та об`єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають.

29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.02.2007 комісією у складі представника відділу екологічного контролю держуправління охорони навколишнього природнього середовища в Закарпатській області, районного відділу земельних ресурсів, голови Велико-Бичківської селищної ради, в присутності директора ДП «Великобичківське ЛМГ» було проведено встановлення в натурі меж земельної ділянки об`єкту (території) природно-заповідного фонду ЛЗ «Діброва» загальною площею 712,00 га, що засвідчується актом винесення меж в натурі і погодження земельної ділянки під об`єктом природно-заповідного фонду.

30. Як встановлено судами, детальна характеристика лісовпорядкування щодо заказника занесена в таксаційні описи. Межі ЛЗ «Діброва», в тому числі з врахуванням та визначенням обмежень щодо використання земель та земельних ділянок з огляду на Класифікацію таких угідь як «заказник», були враховані під час розроблення в 2021 році технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), що перебувають у постійному користуванні філії ДП «Великобичківське ЛМГ», що також підтверджується експлікацією земельних угідь земельної ділянки №1 та Кадастровим планом земельної ділянки №1. Окрім того, межі заказника відображені на інформаційному шарі Публічної кадастрової карти України «Природно-заповідний фонд», що підтверджується листом Міндовкілля від 27.02.2023 №2049-23.

31. У справі, що розглядається, прокурор у позові наполягає на тому, що заходи, спрямовані на охорону та збереження в природному стані національного надбання - лісового заказника загальнодержавного значення «Діброва» землекористувачем із часу підписання охоронного зобов`язання (з 11.06.2010) не проводилися.

32. Згідно з Положенням про лісовий заказник загальнодержавного значення «Діброва» (Положення), затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.10.2022 №413, ЛЗ «Діброва» входить до складу природно-заповідного фонду України і охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.

33. Згідно з пунктом 1.3 розділу 1 Положення заказник, загальною площею 712 га, розташований на території Рахівського району Закарпатської області в кварталах 5 - 10 Лужанського лісництва ДП «Великобичківське ЛМГ».

34. Відповідно до пункту 1.6 розділу 1 Положення землекористувач земельної ділянки, у межах якої розташовано заказник, у своїй діяльності керується Конституцією України, Законом України «Про природно-заповідний фонд України», іншими законодавчими і нормативно-правовими актами та цим Положенням, забезпечує і несе відповідальність за належний стан території заказника та додержання встановленого режиму території.

35. Межі заказника встановлюються в натурі, оформляються відповідними знаками та інформаційними матеріалами, наносяться на планово-картографічні матеріали лісовпорядкування з детальною характеристикою в таксаційних описах, територіальних органів Держземагенства та землекористувача, відображаються у відповідних формах статистичної звітності з кількісного обліку земель та землевпорядній документації, обов`язково враховуються при реконструкції та розвитку прилеглих територій (пункт 1.7 розділу 1 Положення).

36. Пунктом 3.4 розділу 3 Положення передбачено, що забезпечення режиму території у межах заказника здійснюється землекористувачем.

37. Відповідно до пункту 3.5 розділу 3 Положення на землекористувача у межах заказника оформляється у встановленому порядку охоронне зобов`язання щодо додержання встановленого режиму території.

38. Аналіз вказаного Положення свідчить про те, що лісовий заказник загальнодержавного значення «Діброва» є національним надбанням загальнодержавного значення, входить до складу природно-заповідного фонду України і має особливості щодо охорони і використання.

39. За приписами статті 16 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» на території природних заповідників забороняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню заповідника, порушує природний розвиток процесів та явищ або створює загрозу шкідливого впливу на його природні комплекси та об`єкти, а саме:

будівництво споруд, шляхів, лінійних та інших об`єктів транспорту і зв`язку, не пов`язаних з діяльністю природних заповідників, розведення вогнищ, влаштування місць відпочинку населення, стоянка транспорту, а також проїзд і прохід сторонніх осіб, прогін свійських тварин, пересування механічних транспортних засобів, за винятком шляхів загального користування, лісосплав, проліт літаків та вертольотів нижче 2000 метрів над землею, подолання літаками звукового бар`єру над територією заповідника та інші види штучного шумового впливу, що перевищують установлені нормативи;

геологорозвідувальні роботи, розробка корисних копалин, порушення ґрунтового покриву та гідрологічного і гідрохімічного режимів, руйнування геологічних відслонень, застосування хімічних засобів, усі види лісокористування, а також заготівля кормових трав, лікарських та інших рослин, квітів, насіння, очерету, випасання худоби, вилов і знищення диких тварин, порушення умов їх оселення, гніздування, інші види користування рослинним і тваринним світом, що призводять до порушення природних комплексів;

мисливство, рибальство, лісокультурні роботи, рубка дуплястих дерев, всі види екскурсій, крім пішохідних, біотехнічні заходи, сінокосіння механізованими засобами, туризм, інтродукція нових видів тварин і рослин, проведення заходів з метою збільшення чисельності окремих видів тварин понад допустиму науково обґрунтовану ємність угідь, збирання колекційних та інших матеріалів, крім матеріалів, необхідних для виконання наукових досліджень.

40. Згідно з положеннями статті 26 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» на територіях заказників забороняються рубки головного користування, суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки, видалення захаращеності, а також полювання та інша діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про заказник.

41. Отже, правовий режим заказника значно відрізняється від правового режиму земель лісового фонду. У справі, що розглядається прокурор інтереси держави обґрунтував необхідністю охорони та збереження в природному стані національного надбання - лісового заказника загальнодержавного значення «Діброва», що, на думку колегії суддів, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діє відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

42. Суди попередніх інстанцій вважали, що відповідачем вчинялись дії щодо винесення меж ЛЗ «Діброва» та закріплення їх в натурі із встановленням обмежень щодо використання земельних угідь, а отже дотримано взяті на себе охоронні зобов`язання щодо збереження межових знаків винесення меж об`єкту у натурі та на планово картографічному матеріалі, що, на думку судів, спростовує твердження прокурора про можливість нецільового використання земель заказника та існування реальної загрози вибуття таких із власності держави. Жодним нормативним актом не передбачено обов`язку землекористувача протягом конкретного часу забезпечити розробку проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.

43. Колегія суддів, оцінюючи такі висновки, вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків щодо відмови у позові, не з`ясувавши належним чином питання належності відповідача у цьому спорі.

44. За визначенням, наведеним у статті 4 КАС України, відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

45. Згідно зі сталою практикою Верховного Суду відповідачем у справах, які розглядаються судом у порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень. Визначення відповідачів, предмета і підстав заявленого позову є правом позивача. Натомість установлення належності відповідачів й обґрунтованості заявленого позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. Одночасно обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна в разі потреби (постанова судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.12.2023 у справі №160/7116/19).

46. Колегія суддів вважає, що в контексті обставин цієї справи, суд першої інстанції мав з`ясувати процесуальний статус Філії "Великобичківське ЛМГ" Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України", оскільки у позовній заяві позивач просив суд, про визнання протиправною бездіяльності вказаної Філії та про зобов`язання її забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового Заказника загальнодержавного значення "Діброва" загальною площею 712 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).

47. Філією є відокремлений підрозділ юридичної особи, що розташований поза місцем її знаходження та здійснює всі або частину її функцій. Філії та представництва не є юридичними особами. Вони наділяються майном юридичної особи, що їх створила, і діють на підставі затвердженого нею положення (частини перша-третя статті 95 Цивільного кодексу України).

48. Коло повноважень відокремленого підрозділу юридичної особи стосовно здійснення у суді повноваження сторони у справі від імені цієї особи визначається установчими документами останньої, положенням про відособлений підрозділ, яке затверджено юридичною особою, або довіреністю, виданою нею ж у встановленому порядку керівникові цього підрозділу. При цьому слід мати на увазі, що стороною у справі є юридична особа, від імені якої діє відособлений підрозділ, і рішення приймається саме стосовно підприємства чи організації юридичної особи, але в особі її відокремленого підрозділу. Необхідно також враховувати, що саме лише зазначення в установчих документах чи положенні про наявність у відокремленого підрозділу права представляти юридичну особу в суді не свідчить про надання такому підрозділові відповідних повноважень та визначення їх кола.

49. Положення статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України передбачають, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.

50. Визначення відповідача, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідача й обґрунтованості позову є обов`язком суду під час розгляду справи. При цьому суд має процесуальну можливість як замінити неналежного відповідача за згодою позивача, так і залучити другого відповідача, якщо позивач згоди на заміну не дає. У такому разі за результатами розгляду справи суд відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

51. Позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом. Проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

52. Як зазначалося вище, на землекористувача у межах заказника оформляється охоронне зобов`язання щодо додержання встановленого режиму території (далі - охоронне зобов`язання). Відповідно до пункту 1.3. Інструкції щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 25.02.2013 № 65 (далі - Інструкція № 65), охоронним зобов`язанням оформляється передача під охорону території чи об`єкта природно-заповідного фонду з визначенням переліку зобов`язань щодо забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження.

53. Охоронні зобов`язання на території та об`єкти природно-заповідного фонду оформляються органами, уповноваженими згідно із Законом України «Про природно-заповідний фонд України», землекористувачам (землевласникам) у межах територій та об`єктів природно- заповідного фонду або їх частини, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають (пункт 1.4. Інструкції № 65).

54. Відповідно до частини п`ятої статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

55. Згідно з пунктом 2.2. Інструкції № 65 в охоронному зобов`язанні зазначаються, зокрема перелік зобов`язань, які покладаються на землекористувача (землевласника): дотримуватись встановленого режиму для території (об`єкта) природно-заповідного фонду, не здійснювати заборонену господарську діяльність, вживати заходів щодо попередження і ліквідації екологічних наслідків аварій та шкідливого впливу на територію (об`єкт) природно-заповідного фонду, дотримуватися вимог щодо використання території (об`єкта) природно-заповідного фонду, забезпечити охорону та збереження цінних природних комплексів території (об`єкта) природно-заповідного фонду.

56. Також у додатку до Інструкції № 65 (бланк типового охоронного зобов`язання) передбачений аналогічний перелік зобов`язань землекористувача.

57. Отже, серед зобов`язань, які зазначаються відповідно до Інструкції № 65 в охоронному зобов`язанні, що засвідчує передачу органами виконавчої влади (державними адміністраціями) під охорону землекористувачам (підприємствам, установам, організаціям і громадянам) території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, відсутнє зобов`язання щодо винесення меж заказника та закріплення їх в натурі (на місцевості).

58. Тобто, на землекористувача земельної ділянки, на якій створено лісовий заказник без вилучення земельної ділянки та щодо якого виник спір у цій справі, згідно з охоронним зобов`язанням покладаються додаткові обов`язки і які стосуються забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження території заказника. Тобто звичайний землекористувач став користувачем земельної ділянки, яка належить до категорії земель природно-заповідного фонду, що має певні особливості, визначені у законодавстві.

59. Колегія суддів вважає, що забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду, що покладається природоохоронним законодавством та охоронним зобов`язанням на землекористувача, може належно ним здійснюватися за умови наявності меж таких територій та об`єктів на місцевості. Однак, вбачається, що положення «забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду» не передбачає автоматичного покладення на землекористувача тих обов`язків чи повноважень, які, безумовно, є важливими у процесі забезпечення ним особливого режиму охорони, відтворення й використання таких об`єктів, але безпосередньо не передбачені правовими нормами для нього. Тим більше, що згаданий режим охорони та збереження встановлюється правовими нормами у законодавстві, а не створюється конкретним землекористувачем щодо певного об`єкту природно-заповідного фонду. Також встановлення в натурі меж, зокрема заказника, є окремим видом діяльності, яка потребує відповідних підстав та засобів (наприклад, виготовлення державних знаків, підготовка інформаційних матеріалів, нанесення відповідних позначок на планово-картографічні матеріали тощо), якими землекористувач скоріш за все не володіє.

60. У досліджуваному контексті має сенс питання про режим території (об`єкту) природно-заповідного фонду та режим земельної ділянки природно-заповідного фонду і їх взаємозв`язок.

61. Відповідно до частини другої статті 5 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

62. Стаття 61 цього закону передбачає, що ділянки суші та водного простору, природні комплекси й об`єкти, які мають особливу екологічну, наукову, естетичну і економічну цінність і призначені для збереження природної різноманітності, генофонду видів тварин і рослин, підтримання загального екологічного балансу та фонового моніторингу навколишнього природного середовища, вилучаються з господарського використання повністю або частково і оголошуються територією чи об`єктом природно-заповідного фонду України. Порядок організації, використання і охорони територій та об`єктів природно-заповідного фонду, додаткові їх категорії визначаються законодавством України.

63. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» до природно-заповідного фонду України належать, зокрема, природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.

64. Заказниками оголошуються природні території (акваторії) з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів. Оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів (стаття 25 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).

65. Частина перша статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначає, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

66. Згідно з частиною четвертою цієї статті межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

67. Отже, території та об`єкти природно-заповідного фонду, в тому числі і заказники, невід`ємно пов`язані з земельними правовідносинами, у тому числі у сфері землеустрою.

68. За змістом частини першої статті 19 Земельного кодексу України землі України за цільовим призначенням поділяються на категорії, в тому числі землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. Глава 7 цього кодексу урегульовує окремі питання щодо земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.

69. За приписами частини 2 статті 45 Земельного кодексу України порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

70. Також Земельний кодекс України містить положення про те, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав та передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру (частина перша статті 79-1). Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера (частини 3, 4 статті 79-1 Земельного кодексу України).

71. Підставою для здійснення землеустрою відповідно до статті 22 Закону України «Про землеустрій» є рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою, укладені договори між юридичними чи фізичними особами, (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою, судові рішення.

72. Стаття 47 Закону України «Про землеустрій» урегульовує низку питань, пов`язаних із проектами землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.

73. За змістом цієї статті вони визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій. Такі проекти розробляються, зокрема з метою визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно- правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб, на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

74. Зазначені проекти землеустрою можуть розроблятися лише на землях та земельних ділянках, що включаються до складу таких територій без вилучення у землевласників та землекористувачів. Вони включають, зокрема план меж земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення без їх вилучення у землевласників та землекористувачів.

75. Межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення встановлюються і по суходолу, і по водному простору. Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій. Відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів вносяться до Державного земельного кадастру.

76. Норми Земельного кодексу України передбачають порядок погодження та затвердження проектів землеустрою. Так, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення погоджуються з власниками, користувачами земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного призначення. Ці проекти також погоджуються з Міндовкілля (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення), органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони навколишнього природного середовища, структурним підрозділом відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення). Надалі проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення затверджуються їх замовниками. Затверджена документація із землеустрою в електронній формі подається розробником до Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель (стаття 186 Земельного кодексу України).

77. Таким чином, встановлення меж територій природно-заповідного фонду є одним з обов`язкових за чинним законодавством заходів із землеустрою, який забезпечує закріплення на місцевості меж цих територій з метою їх раціонального використання та охорони.

78. Згідно з положеннями статті 21 Закону України «Про землеустрій» організацію і планування землеустрою на загальнодержавному і місцевому рівнях здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, встановлених Конституцією України, Земельним кодексом України, цим Законом та іншими законами України.

79. До повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належить організація та здійснення землеустрою, проведення інвентаризації земель та земельних ділянок усіх форм власності (пункт «а» частини першої статті 19 Закону України «Про землеустрій»).

80. Стаття 17 Закону України «Про землеустрій» передбачає, що до повноважень районних рад у сфері землеустрою на території району належить, зокрема організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів (пункт «в» частини першої цієї статті).

81. Рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України.

82. Рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно- заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами (частини перша і третя статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонду України»).

83. Відповідно до частин другої та третьої статті 60 Закону України «Про природно-заповідний фонду України» охорона територій та об`єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. У разі необхідності їх охорона може покладатися на служби державної охорони розташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків та регіональних ландшафтних парків. Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

84. Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що питання про організацію та встановлення меж територій природно-заповідного фонду невід`ємно пов`язане із підготовкою та затвердженням проектів землеустрою. Відтак, винесенню меж певного об`єкту природно-заповідного фонду на місцевість передує діяльність щодо розробки проекту землеустрою, оскільки рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій. Водночас, землеустрій щодо організації раціонального використання та охорони земель та встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні (саме такими є землі природно-заповідного фонду) проводиться в обов`язковому порядку.

85. У справі, що розглядається судами попередніх інстанцій не було надано належної оцінки вищенаведеним положенням чинного законодавства, не взято до уваги, що позов у цій справі заявлено до філії державного підприємства.

86. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки питанню того, хто має бути належним відповідачем у цьому спорі, у зв`язку з чим неповно дослідили обставини справи.

87. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

88. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

89. Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

90. Доводи касаційної скарги по суті спору не переглядаються через те, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили процесуальне порушення, не з`ясувавши хто має бути належним відповідачем в обставинах цієї справи.

91. Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.10.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2024 у справі №260/1681/23 скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб

Суддя В.М. Шарапа