Ухвала

від 30.01.2024 по справі 420/3179/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

30 січня 2024 року

м. Київ

справа №420/3179/22

адміністративне провадження №К/990/28471/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стародуба О.П., судді Шарапи В.М.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представників відповідача Хлистуна Р.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №420/3179/22

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ»

до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради

про визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ» (далі - ТОВ «БУДПРОЕКТ», позивач) звернулося до суду з позовом до Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК Одеської міськради, відповідач), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушених вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 532/21 від 29 грудня 2021 року;

- визнати протиправною та скасувати постанову № 003/22/16-вих від 12 січня 2022 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ТОВ «БУДПРОЕКТ» винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

2. На обґрунтування позовних вимог зазначається, що відповідач не повідомив ТОВ «БУДПРОЕКТ» про проведення позапланової перевірки та про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також не вказав підстави для проведення позапланової перевірки та не надав направлення на проведення перевірки.

3. Позивач зазначив, що спірну постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 003/22/16-вих від 12 січня 2022 року склав та підписав заступник начальника Управління - начальник інспекційного відділу № 1 УДАБК Одеської міської ради Єфремов В.Ю.

Зважаючи на те, що заступник начальника УДАБК Одеської міськради не є керівником Управління, а ним є Авдєєв О.Р. згідно з інформацією Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР), то штраф наклала особа, яка не є уповноваженою на це відповідно до закону.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 30 січня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року, позов задовольнив частково, а саме - визнав протиправною та скасував постанову № 003/22/16-вих від 12 січня 2022 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ТОВ «БУДПРОЕКТ» винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

5. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що положеннями частини другої статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244 «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Порядок № 244), передбачено, що накладати штрафи в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», від імені виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад має право виключно керівник виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради.

6. У частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування припису УДАБК Одеської міськради № 532/21 від 29 грудня 2021 року суди керувалися тим, що вказаний припис складений у порядку та в межах повноважень відповідача, визначених законом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, УДАБК Одеської міськради звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову та ухвалити у цій частині нове рішення про відмову в задоволені позовних вимог.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та пункту 2 Порядку № 244, оскільки не врахували правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18.

9. Посилаючись на неврахування правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18, відповідач зазначає, що відповідно до розподілу функціональних обов`язків, затвердженого наказом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 26 січня 2017 року № 01-13/15ДАБК, заступник начальника - начальник інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради В`ячеслав Єфремов був уповноваженою особою відповідно до наданих йому повноважень щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесення постанови.

Позиція інших учасників справи

10. Від ТОВ «БУДПРОЕКТ» надійшов відзив на касаційну скаргу УДАБК Одеської міськради, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованим, а вимоги касаційної скарги безпідставними. Вважає, що суди попередніх інстанцій правильно визначили відсутність повноважень у заступника начальника УДАБК Одеської міськради на складання постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. УДАБК Одеської міськради подало касаційну скаргу до Верховного Суду 17 серпня 2023 року.

12. Верховний Суд ухвалою від 4 вересня 2023 року відкрив касаційне провадження у справі № 420/3179/22, витребував матеріали справи та встановив строк для подання відзиву на касаційну скаргу УДАБК Одеської міськради.

13. Верховний Суд ухвалою від 11 січня 2024 року призначив справу № 420/3179/22 до розгляду у відкритому судовому засіданні на 30 січня 2024 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що УДАБК Одеської міськради 22 грудня 2021 року для здійснення позапланового заходу на об`єкті «Виконання будівельних робіт з реконструкції будівлі за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Космонавтів, 64-А», з метою перевірки дотримання суб`єктом містобудування ТОВ «БУДПРОЕКТ» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, видало направлення № 001043 для проведення планового (позапланового) заходу з 29 грудня 2021 року.

15. 29 грудня 2021 року посадова особа УДАБК Одеської міськради склала акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.

16. Також, 29 грудня 2021 року УДАБК Одеської міськради винесло припис № 532/21 про усунення порушення вимог містобудівного законодавства.

17. Крім того, 29 грудня 2021 року УДАБК Одеської міськради стосовно ТОВ «БУДПРОЕКТ» склало протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зафіксувало, що ТОВ «БУДПРОЕКТ» не надало витребувані документи та не допустило посадових осіб управління для проведення позапланової перевірки на об`єкті містобудування.

18. Вищезазначені акт, протокол та припис від 29 грудня 2021 року листом від 30 грудня 2021 року № 01-10/340-зг надіслані позивачу.

19. 12 січня 2022 року заступник начальника управління - начальник інспекційного відділу № 1 УДАБК Одеської міськради Єфремов В.Ю. за результатами розгляду матеріалів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності виніс постанову № 003/22/16-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнав ТОВ «БУДПРОЕКТ» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», також наклав штраф у розміром 74 430,00 грн.

20. Постанову у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12 січня 2022 року відповідач надіслав позивачу листом від 13 січня 2022 року № 01-101340-3Г, який останній отримав 27 січня 2022 року згідно відправлення з ідентифікатором № 6503000084100.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, в межах касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

22. Виходячи із меж касаційного розгляду справи, визначених статтею 341 КАС України, та враховуючи, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій оскаржуються у частині задоволення позовних вимог, перевірці підлягає правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та дотримання норм процесуального права в частині визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу № 003/22/16-вих від 12 січня 2022 року.

23. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та пункту 2 Порядку № 244, оскільки не врахували правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18.

24. Суди попередній інстанцій керувалися тим, що відповідно до частини другої статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та пункту 2 Порядку № 244 накладати штрафи в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», від імені УДАБК Одеської міськради як виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради має право виключно керівник такого органу, а не його заступник - керівник структурного підрозділу.

25. Разом з тим, Верховний Суд у постанові від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18 (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду), на яку посилається скаржник у касаційній скарзі, у подібних спірних правовідносинах дійшов протилежних висновків щодо порядку застосування частини другої статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та пункту 2 Порядку № 244 у сукупності з Положенням про УДАБК Одеської міськради, Розподілом повноважень та Посадовою інструкцією.

Зокрема, розглядаючи справу № 815/2790/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування припису і постанови, Верховний Суд зазначив, що станом на час винесення спірної постанови про накладення штрафу Посадова інструкція незаконною та такою, що прийнята з перевищенням посадових повноважень, не визнавалась, відтак, спірна постанова про накладення штрафу заступником начальника управління - начальником інспекційного відділу № 1 прийнята уповноваженим суб`єктом у передбачений законодавством спосіб.

26. Колегія суддів враховує, що Верховний Суд у складі колегії суддів різних судових палат Касаційного адміністративного суду неодноразово висловлювався щодо питання делегування керівником своїх повноважень, визначених законом, включаючи повноваження у сфері застосування санкцій, на свого заступника чи інших посадових осіб на підставі, зокрема наказу про розподіл функціональних обов`язків та посадової інструкції.

27. Зокрема, у постанові від 23 березня 2020 року у справі № 813/2684/15 за позовом Державного підприємства до ДАБІ України про визнання протиправними та скасування припису та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування, Верховний Суд (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду) погодився із судами першої та апеляційної інстанцій, які відмовили в задоволенні позову.

У цій постанові Верховний Суд вказав на безпідставність доводів скаржника про відсутність повноважень у заступника директора Департаменту - начальника інспекційного відділу ДАБІ у Львівській області на прийняття постанови про накладення штрафу, оскільки останній наділений правом розглядати і накладати стягнення відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а також підписувати постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно до наказу про розподіл функціональних обов`язків та повноважень між директором ДАБІ у Львівській області та його заступниками, затвердженим ДАБІ України 11 листопада 2014 року № 432 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин).

28. Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у правовідносинах, пов`язаних із застосуванням санкцій Держпраці.

Зокрема, у постанові від 29 грудня 2020 року у справі № 1.380.2019.004183 Верховний Суд зазначив про наявність у першого заступника ГУ Держпраці повноважень на підписання постанови про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення з огляду на те, що наказом ГУ Держпраці у Львівській області від 2 квітня 2018 року № 56-ОД затверджено Розподіл функціональних обов`язків між начальником Головного управління Держпраці у Львівській області, першим заступником начальника та заступником начальника Головного управління Держпраці у Львівській області, відповідно до якого перший заступник начальника Управління приймає рішення при розгляді актів заходів державного контрою, при застосуванні фінансових (штрафних) санкцій (за напрямком роботи), а у разі його відсутності його обов`язки виконує заступник начальника.

29. Разом з тим, у низці інших постанов Верховний Суд доходив до протилежних висновків, зазначаючи, що у разі, якщо законом повноваження щодо підписання нормативно-правового акта або наказу чи іншого акта індивідуальної дії, у тому числі про застосування санкції, покладено на керівника відповідного органу, то підписання такого акта його заступником або іншою посадовою особою допускається лише в разі офіційної відсутності керівника та призначення його заступника або іншої посадової особи тимчасово виконуючим обов`язки керівника; водночас, делегування таких повноважень керівником не допускається на підставі внутрішньо-розпорядчих документів (наказу про розподіл повноважень, посадової інструкції), якщо це суперечить положенням закону (або іншого акта вищої юридичної сили).

30. Зокрема, у постанові від 14 квітня 2021 року у справі № 1340/5185/18 Верховний Суд (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду), вирішуючи питання про правомірність підписання заступником Міністра юстиції наказу про введення в дію рішення про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення, дійшов висновку, що вказане суперечить частині п`ятій статті 41 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та інших органів». Згідно з положеннями цієї норми рішення про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення вводиться в дію наказом Міністерства юстиції України.

Верховний Суд звернув увагу, що відповідно до пункту 27 частини другої статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністр як керівник міністерства підписує накази міністерства. Аналогічні повноваження Міністра юстиції України визначені у Положенні про Міністерство юстиції України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 року № 228.

На цій підставі Верховний Суд (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду) дійшов висновку, що право підпису наказів Міністерства віднесено до виключної компетенції Міністрів. У разі відсутності Міністра таким правом наділена особа, що виконує обов`язки Міністра. З огляду на це Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що підписання Чернишовим Д.В. наказу від 26 грудня 2018 року № 4094/05 як заступником Міністра свідчить про те, що оскаржуваний наказ підписано неуповноваженою особою.

31. Крім того, у постанові від 19 серпня 2021 року у справі № 826/13433/18 Верховний Суд (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду), вирішуючи питання про правомірність наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 квітня 2018 року №100 «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій», вказав на його протиправність з огляду на підписання заступником Міністра.

У цій справі Суд звернув увагу, що відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» право підпису наказів Міністерства віднесено до виключної компетенції Міністрів і лише у разі відсутності Міністра таким правом наділена особа, що виконує обов`язки Міністра. При цьому Верховний Суд не прийняв до уваги наказ Мінрегіону від 28 березня 2018 року № 73 «Про розподіл обов`язків та повноважень між Віце-прем`єр-міністром України - Міністром Регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції», оскільки Міністр має право визначати обов`язки свого першого заступника та заступників і розподіляти обов`язки Міністра між його першим заступником та заступниками, які останні здійснюють лише на час його відсутності.

На цій підставі, Верховний Суд (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду) дійшов висновку, що за умови присутності Міністра на роботі, виконання повноважень віднесених до його виключної компетенції, може здійснюватися лише безпосередньо Міністром.

32. Аналогічні висновки викладені Верховним Судом (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду) у постанові від 3 травня 2023 року у справі № 640/11313/19, зокрема про те, що повноваження видавати накази, у тому числі щодо затвердження будівельних норм, належить до виключної компетенції Міністра, і таке не може бути розподілене між його заступниками для здійснення на постійній основі. Означене повноваження може бути здійснене одним із заступників Міністра лише у разі його відсутності, як це передбачено пунктом 21 частини другої статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

33. Отже, має місце неоднакова судова практика Верховного Суду у складі колегії суддів різних судових палат Касаційного адміністративного суду у схожих спірних правовідносинах щодо наявності у керівника суб`єкта владних повноважень права делегування своїх виключних повноважень, покладених на нього законом, включаючи повноваження у сфері застосування санкцій, на свого заступника чи інших посадових осіб на підставі, зокрема наказу про розподіл функціональних обов`язків та посадової інструкції.

В одних випадках Верховний Суд (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постановах від 23 березня 2020 року у справі № 813/2684/15 та від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18) доходив висновку про можливість делегування керівником суб`єкта владних повноважень своїх виключних повноважень, покладених на нього законом, заступникам або іншим посадовим особам на підставі наказу про розподіл функціональних обов`язків; проте, в інших випадках Верховний Суд (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постановах від 19 серпня 2021 року у справі № 826/13433/18 та від 3 травня 2023 року у справі № 640/11313/19 та у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у постанові від 14 квітня 2021 року у справі № 1340/5185/18) вказав, що виключні повноваження керівника суб`єкта владних повноважень, які покладені на нього законом, не можуть делегуватися заступникам або іншим посадовим особам на підставі наказу про розподіл функціональних обов`язків на постійній основі, а лише на час відсутності керівника на роботі та у зв`язку з призначенням заступника або іншу посадову особу тимчасово виконуючим обов`язки керівника.

34. У процесі касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень у цій справі, колегія суддів дійшла висновку про необхідність відступу від правового висновку, викладеного, зокрема у постанові Верховного Суду від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18 (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду), з огляду на таке.

35. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Згідно з пунктом 22 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

36. Конституційний Суд України, надаючи офіційне тлумачення вказаного вище положення статті 92 Конституції України, в абзаці сьомому пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001 дійшов висновку, що пунктом 22 частини першої статті 92 Конституції України визначено, що виключно законами України мають врегульовуватись засади цивільно-правової відповідальності (загальні підстави, умови, форми відповідальності тощо), підстави кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності - діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями (основні ознаки правопорушень, що утворюють їх склад), та відповідальність за них. У такий спосіб Конституція України заборонила врегульовувати зазначені питання підзаконними нормативно-правовими актами та встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати, яке правопорушення визнається, зокрема, адміністративним правопорушенням чи злочином, та міру відповідальності за нього.

37. Пунктом 1 частини першої статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

38. Крім того, згідно з положеннями пункту 1 частини першої статті 4 Закону України «Про адміністративну процедуру» принципами адміністративної процедури є, зокрема верховенство права, у тому числі законності та юридичної визначеності.

39. Частинами першою та другою статті 6 цього ж Закону визначено, що адміністративний орган здійснює адміністративне провадження виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Законом та іншими законами України, а також на підставі міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Адміністративний орган застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом.

40. Таким чином, Суд доходить висновку, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти виключно на підставі та у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України; відповідний орган застосовує у своїй діяльності інші нормативно-правові акти, якщо вони прийняті відповідним суб`єктом у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, та якщо такі акти не суперечать Конституції та законам України.

41. Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

42. Згідно з підпунктом «а» пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

43. Відповідно до пункту 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі тридцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

44. Згідно з частиною першою статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються: 1) виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; 2) структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 3) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

При цьому частиною другою цієї ж статті передбачено, що накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», мають право від імені: 1) органів державного архітектурно-будівельного контролю: керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду.

45. Відповідно до пункту 2 Порядку № 244 справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», розглядаються такими органами державного архітектурно-будівельного контролю:

1) виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;

2) структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;

3) Держархбудінспекцією.

Накладати штраф від імені органів, визначених в абзацах другому-четвертому пункту 2, мають право: керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; головні інспектори будівельного нагляду.

46. Отже, наведеними вище нормами Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Порядку № 244 чітко визначають, що повноваження щодо накладення штрафів за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності є виключним повноваженням керівника виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю відповідної сільської, селищної та міської ради, який реалізує такі повноваження від імені виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю відповідної ради.

Це положення закону та підзаконного нормативного акта не допускає інших трактувань, виключень або можливості розширення повноважень на підставі актів органів місцевого самоврядування, в тому числі наказу про розподіл функціональних обов`язків.

47. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що спірна постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 003/22/16-вих від 12 січня 2022 року склав та підписав заступник начальника управління - начальник інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Єфремов В.Ю.

48. Суди також встановили, що відповідно до пунктів 3.7, 3.8 та 3.12 Розподілу функціональних обов`язків, затвердженого наказом УДАБК Одеської міської ради від 26 січня 2017 року № 01-13/15 (далі - Розподіл функціональних обов`язків) заступник начальника управління - начальник інспекційного відділу № 1 УДАБК Одеської міськради розглядає відповідно до закону справи про адміністративне правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушення законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів ДАБК; розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності з прийняттям відповідних рішень; підписує за своїм напрямком роботи або за дорученням начальника Управління постанови по справам про адміністративні правопорушення, постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, постанови про закриття справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

49. Аналогічні повноваження заступника начальника управління - начальника інспекційного відділу № 1 УДАБК Одеської міськради визначені Посадовою інструкцією, затвердженою в.о. начальника УДАБК Одеської міськради від 1 серпня 2018 року б/н (далі - Посадова інструкція).

50. Разом з тим, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що вказані розпорядчі акти (Розподіл функціональних обов`язків та Посадова інструкція) в частині покладення повноважень з розгляду відповідно до закону справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності із прийняттям відповідних рішень (пункт 3.8 Розподілу функціональних обов`язків та пункт 2.4 Посадової інструкції) суперечать законодавчим актам вищої юридичної сили, що має наслідком неможливість їх застосування у спірних правовідносинах.

51. Відповідно до приписів частин першої-третьої статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

52. Відповідно до сталої судової практики Верховного Суду (постанови від 22 серпня 2019 року у справі № 295/7220/16-а, від 30 вересня 2019 року у справі № 360/1432/19, від 27 березня 2020 року у справі № 569/727/17 та від 28 квітня 2021 року у справі № 640/3098/20) у разі наявності колізії між правовим актами різної юридичної сили слід застосовувати ієрархічний підхід, що ґрунтується на ієрархічній системі нормативно-правових актів, основу якої складає Основний закон держави - Конституція України, всі інші закони приймаються на підставі та у відповідності до Конституції України та не можуть їй суперечити; в свою чергу підзаконні нормативно-правові акти приймаються на підставі та у відповідності до законів України.

Суть цього підходу полягає у тому, що у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.

53. На цій підставі, колегія суддів вважає, що для вирішення спірних правовідносин необхідно керуватися положеннями Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Порядку № 244, які мають вищу юридичну силу, ніж акти органів місцевого самоврядування.

54. Колегія суддів також враховує, що юридична відповідальність є однією з форм захисту суспільства та держави від посягань на відповідні цінності, головними з яких відповідно до статті 3 Конституції України є людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека. При цьому, юридична відповідальність ґрунтується, у першу чергу, на державному примусі як специфічному впливі на поведінку особи, заснованому на організованій силі та спрямованому на безумовне виконання санкціонованих державою правил поведінки (норм права). Такий примус передбачає його регламентованість виключно законом, наявність чітко встановлених меж застосування та здійснення лише компетентним суб`єктом владних повноважень.

55. Такі висновки узгоджують з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 803/1122/17, від 20 березня 2019 року у справі № 820/4984/17, від 20 травня 2022 року у справі № 640/16786/19 та від 16 березня 2023 року у справі № 160/18668/21.

56. Отже, з огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про необхідність передачі справи № 420/3179/22 на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду з метою приведення суперечливої судової практики щодо питання права керівника суб`єкта владних повноважень (державного органу та органу місцевого самоврядування) делегувати свої виключні повноваження, визначені законом, заступникам на підставі внутрішнього розпорядчого акта (наказу про розподіл функціональних обов`язків та посадової інструкції), викладеної Верховним Судом у постановах, прийнятих у складі колегії суддів різних судових палат Касаційного адміністративного суду, до єдності.

57. З цією метою колегія суддів передає цю справу на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду для вирішення питання про необхідність відступу від правового висновку Верховного Суду (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду), викладеного у постановах від 23 березня 2020 року у справі № 813/2684/15 та від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18 та інших, де цей висновок застосовано, з огляду те, що такий висновок не узгоджується з тим, що сформульований Верховним Судом (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду) у постановах від 19 серпня 2021 року у справі № 826/13433/18 та від 3 травня 2023 року у справі № 640/11313/19 та (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду) у постанові від 14 квітня 2021 року у справі № 1340/5185/18.

58. Суд також зазначає, що вирішення питання про право делегування керівником суб`єкта владних повноважень своїх виключних повноважень, визначених законом, заступникам або іншим посадовим особам на постійній основі, зокрема на підставі наказу про розподіл функціональних обов`язків також має значення для формування єдиної правозастосовної практики стосовно притягнення до всіх видів публічно-правової відповідальності, зокрема у сфері валютного, митного, податкового, банківського законодавства.

59. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених частиною п`ятою або частиною шостою статті 346 цього Кодексу.

60. Окремо колегія суддів звертає увагу, що оцінка решти спірних питань у справі буде надана під час розгляду справи Об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Керуючись статтями 248, 344, 346, 347 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Справу № 420/3179/22 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень передати на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді О.П. Стародуб

В.М. Шарапа