Ухвала

від 27.05.2024 по справі 420/3179/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

про передачу справи на розгляд палати

27 травня 2024 року

м. Київ

справа №420/3179/22

адміністративне провадження №К/990/28471/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стародуба О.П., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ»

до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради

про визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ» (далі - ТОВ «БУДПРОЕКТ», позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської міськради, відповідач), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис № 532/21, винесений 29 грудня 2021 року посадовими особами Управління ДАБК Одеської міської ради, про усунення порушених вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБК Одеської міськради № 003/22/16-вих, винесену 12 січня 2022 року заступником начальника-начальником інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), про накладення на ТОВ «БУДПРОЕКТ» штрафу у розмірі 74 430 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачений пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР).

2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ «БУДПРОЕКТ» зазначало, що відповідач не повідомив його уповноваженого представника про проведення позапланової перевірки та про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також не вказав підстави для проведення позапланової перевірки та не надав направлення на проведення перевірки.

За інформацією з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР) керівником Управління ДАБК Одеської міської ради є ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), його заступник - начальник інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Єфремов В.Ю. не є уповноваженою посадовою особою складати та підписувати оскаржувану постанову про накладення штрафу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 30 січня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року, позов задовольнив частково, а саме - визнав протиправною та скасував постанову № 003/22/16-вих, винесену 12 січня 2022 року заступником начальника-начальником інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Єфремовим, про накладення на ТОВ «БУДПРОЕКТ» штрафу у розмірі 74 430 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

4. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували свої рішення тим, що штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VI, за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачений Законом № 208/94-ВР, від імені виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради має право накладати виключно керівник такого виконавчого органу.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління ДАБК Одеської міськради звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову та ухвалити у цій частині нове рішення про відмову в задоволені позовних вимог.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 3 Закону № 208/94-ВР та пункту 2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244 (далі - Порядок № 244), а також не врахували висновки щодо застосування зазначених норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18, стосовно можливості делегування керівником органу державного архітектурно-будівельного контролю повноважень щодо розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності із прийняттям відповідних рішень своєму заступнику.

Відповідач зазначає, що заступник начальника-начальник інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Єфремов В.Ю. відповідно до розподілу функціональних обов`язків, затвердженого наказом Управління ДАБК Одеської міської ради від 26 січня 2017 року № 01-13/15ДАБК, є уповноваженою посадовою особою виносити постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Позиція інших учасників справи

7. ТОВ «БУДПРОЕКТ» подало відзив, в якому просить залишити без задоволення касаційну скаргу відповідача. Позиція позивача зводиться до того, що суди попередніх інстанцій правильно встановили відсутність у заступника начальника Управління ДАБК Одеської міськради повноважень на складання постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Управління ДАБК Одеської міськради подало касаційну скаргу до Верховного Суду 17 серпня 2023 року.

9. Верховний Суд ухвалою від 4 вересня 2023 року відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 11 січня 2024 року - призначив справу № 420/3179/22 до розгляду у відкритому судовому засіданні на 30 січня 2024 року.

10. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 30 січня 2024 року передала цю справу на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

11. Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду ухвалою призначив справу до розгляду об`єднаною палатою в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 29 березня 2024 року, а ухвалою від 4 квітня 2024 року - повернув цю справу колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.

12. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 27 травня 2024 року продовжив розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що Управління ДАБК Одеської міськради 22 грудня 2021 року для здійснення позапланового заходу на об`єкті «Виконання будівельних робіт з реконструкції будівлі за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Космонавтів, 64-А», з метою перевірки дотримання суб`єктом містобудування ТОВ «БУДПРОЕКТ» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, видало направлення № 001043 для проведення планового (позапланового) заходу з 29 грудня 2021 року.

14. 29 грудня 2021 року Управління ДАБК Одеської міськради склало акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.

15. Цього ж дня Управління ДАБК Одеської міськради винесло припис № 532/21 про усунення порушення вимог містобудівного законодавства.

16. Крім того, 29 грудня 2021 року Управління ДАБК Одеської міськради склало протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зафіксувало, що ТОВ «БУДПРОЕКТ» не надало витребувані документи та не допустило посадових осіб управління для проведення позапланової перевірки на об`єкті містобудування.

17. Зазначені акт, протокол та припис були надіслані позивачу листом від 30 грудня 2021 року № 01-10/340-зг.

18. 12 січня 2022 року заступник начальника управління-начальник інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міськради Єфремов В.Ю. за результатами розгляду матеріалів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності виніс постанову № 003/22/16-вих, якою визнав ТОВ «БУДПРОЕКТ» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР, та наклав штраф у розміром 74 430,00 грн.

19. Позивач отримав 27 січня 2022 року зазначену постанову про накладення штрафу.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає, що цю справу слід передати на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

21. У справі, що розглядається, суб`єкт містобудування оскаржує рішення виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, прийняте від імені такого органу заступником керівника, з підстав відсутності в останнього повноважень.

22. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

24. Зазначені положення кореспондуються з частиною першою статті 6 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IХ «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IХ), який набрав чинність з 15 грудня 2023 року, про те, що адміністративний орган здійснює адміністративне провадження виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Законом та іншими законами України, а також на підставі міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

25. Здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:

1) дискреційне повноваження передбачено законом;

2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;

3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;

4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків (частина третя статті 6 Закону № 2073-IХ).

26. Суди першої та апеляційної інстанцій у цій справі дійшли висновку, що заступник начальника управління-начальник інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міськради не мав права в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VI, приймати постанову від 12 січня 2022 року № 003/22/16-вих про накладення на ТОВ «БУДПРОЕКТ» штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

27. Станом на сьогодні такий висновок не відповідає правовій позиції щодо застосування частини другої статті 3 Закону № 208/94-ВР, викладеній у постанові Верховного Суду від 1 червня 2022 року у подібній справі № 815/2790/18, в якій також оскаржувалася постанова заступника начальника управління-начальника інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради про накладення штрафу на суб`єкта містобудування. У зазначеній справі Верховний Суд дійшов висновку, що заступник начальника має право від імені Управління ДАБК Одеської міської ради приймати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до пункту 2.4 Посадової інструкції, затвердженої начальником Управління 31 травня 2016 року, який в установленому законом порядку протиправним не визнавався.

28. Проте колегія суддів у цій справі вважає за необхідне ініціювати відступ від такого висновку Верховного Суду щодо застосування частини другої статті 3 Закону № 208/94-ВР у подібних правовідносинах.

29. Частиною другою статті 3 Закону № 208/94-ВР передбачено, що накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", мають право від імені:

1) органів державного архітектурно-будівельного контролю:

керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;

керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду.

30. Аналогічні положення викладені у пункті 2 Порядку № 244.

31. Отже, повноваження щодо накладення штрафів за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності є виключним повноваженням керівника виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю відповідної сільської, селищної та міської ради, який реалізує такі повноваження від імені виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю відповідної ради.

32. За усталеною судовою практикою, сформульованою у постановах Верховного Суду від 22 серпня 2019 року у справі № 295/7220/16-а, від 30 вересня 2019 року у справі № 360/1432/19, від 27 березня 2020 року у справі № 569/727/17 та від 28 квітня 2021 року у справі № 640/3098/20, у разі наявності колізії між правовим актами різної юридичної сили слід застосовувати ієрархічний підхід, що ґрунтується на ієрархічній системі нормативно-правових актів, основу якої складає Основний закон держави - Конституція України, всі інші закони приймаються на підставі та у відповідності до Конституції України та не можуть їй суперечити; в свою чергу підзаконні нормативно-правові акти приймаються на підставі та у відповідності до законів України.

Суть цього підходу полягає у тому, що у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.

33. Норми Закону № 208/94-ВР та Порядку № 244 є чіткими, не допускають виключень або положень щодо можливості делегування керівником виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю своїх повноважень щодо накладення штрафу в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VI, на підставі актів органів місцевого самоврядування (наказу про розподіл функціональних обов`язків між керівником та його заступником, посадової інструкції).

34. Органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти виключно на підставі та у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України; відповідний орган застосовує у своїй діяльності інші нормативно-правові акти, якщо вони прийняті відповідним суб`єктом у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, та якщо такі акти не суперечать Конституції та законам України.

35. З огляду на це, Верховний Суд вважає, що для вирішення спірних правовідносин слід керуватися положеннями Закону № 3038-VI та Порядку № 244, що мають вищу юридичну силу, ніж акти органів місцевого самоврядування.

36. Колегія суддів також враховує, що юридична відповідальність є однією з форм захисту суспільства та держави від посягань на відповідні цінності, головними з яких відповідно до статті 3 Конституції України є людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека. При цьому, юридична відповідальність ґрунтується, у першу чергу, на державному примусі як специфічному впливі на поведінку особи, заснованому на організованій силі та спрямованому на безумовне виконання санкціонованих державою правил поведінки (норм права). Такий примус передбачає його регламентованість виключно законом, наявність чітко встановлених меж застосування та здійснення лише компетентним суб`єктом владних повноважень.

37. Такі висновки узгоджують з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 803/1122/17, від 20 березня 2019 року у справі № 820/4984/17, від 20 травня 2022 року у справі № 640/16786/19 та від 16 березня 2023 року у справі № 160/18668/21.

38. Разом з тим, організація діяльності центральних органів виконавчої влади України відповідно до Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» передбачає розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності (пункт 21 частини другої статті 8), розподіл керівником центрального органу виконавчої влади обов`язків між своїми заступниками (пункт 12 частини четвертої статті 19)

39. Висновки у справі № 815/2790/18 зроблені відповідною колегією суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у подібних правовідносинах (аналогічний суб`єктний склад учасників справи, об`єкт, підстави виникнення спірних правовідносин та предмет правового регулювання).

40. Відповідно до частини першої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати у складі Верховного Суду.

41. Колегія суддів доходить висновку про наявність підстави для передачі цієї справи на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, оскільки вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування частини другої статті 3 Закону № 208/94-ВР, викладеного у постанові Верховного Суду від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18, щодо права керівника суб`єкта владних повноважень (державного органу та органу місцевого самоврядування) делегувати свої повноваження, визначені законом, заступникам на підставі внутрішнього розпорядчого акта (наказу про розподіл функціональних обов`язків та/або посадової інструкції).

42. Окремо слід звернути увагу на те, що оцінка інших спірних питань у справі буде надана під час розгляду справи палатою.

Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Cуд

УХВАЛИВ:

Справу № 420/3179/22 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень - передати на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді О.П. Стародуб

В.М. Шарапа