Постанова

від 31.01.2024 по справі 0640/4584/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2024 року

м. Київ

справа № 0640/4584/18

адміністративне провадження № К/9901/13302/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29.12.2018 (суддя - Черноліхтов С.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 (судді - Смілянець Е.С., Сушко О.О., Залімський І.Г.)

у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Домінвест" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, державного інспектора Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Геннадія Віталійовича про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення.

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Товариство з обмеженою відповідальністю "Домінвест" звернулось до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправними дії державного інспектора Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Геннадія Віталійовича щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариством з обмеженою відповідальністю "Домінвест" щодо складання акту обстеження земельної ділянки від 14.05.2018 № 282-ДК/434/АО/10/01/-18 та акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 14.05.2018 № 282-ДК/689/АП/09/01/-18;

- визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 14.05.2018 № 282-ДК-0515Пр/03/01/-18.

ВСТАНОВЛЕНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ТОВ "Домінвест" згідно договорів від 11.04.2003 (зареєстрований 14.07.2003 за № 13) та від 20.09.2005 (зареєстрований 20.10.2005 за №040520900006), актів від 07.03.2003 та від 20.09.2005 орендує відповідно земельні ділянки під лісами: площею 0,50 га рекреаційного призначення на території Кам`янської сільради Житомирського району Житомирської області для спортивних, туристичних, культурно-оздоровчих цілей, розміщення пасіки; площею 1,4 га оздоровчого призначення на території 29 кварталу Богунського лісництва Житомирського району Житомирської області для оздоровчих цілей, розміщення пасіки. Договори укладені терміном на 25 років. Згідно планів встановлених меж вказаних земельних ділянок, вони є вільними від будь-яких забудов на момент їх передачі в оренду (а.с.19-20, 21, 22-25, 26-27).

Ухвалою слідчого судді Корольовського районного суду м.Житомира від 04.04.2018 надано дозвіл старшому слідчому СУ ГУНП в Житомирській області Коровчук Я.В., а також слідчим, визначеним у складі групи слідчих у даному кримінальному провадженні, на проведення обшуку спортивно-оздоровчого комплексу "У Петровича" (" Чудодієво "), що за адресою: Житомирська область, Черняхівський район, с.Вишпіль, вул.Лісова,47 , за місцем розташування досліджуваних експертом Житомирського відділення Київського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України об`єктів-будинків 1,4,6,8-15 - у кварталі 29, виділ 1, Богунського лісництва, на території Кам`янської сільради Житомирського району Житомирської області та будинків 1, 3, 4-6 - у кварталі 29, виділ 2, Богунського лісництва, на території Кам`янської сільради Житомирського району Житомирської області, які належать ТОВ "Домінвест" (код ЄДРПОУ 30558640) за участі експерта Житомирського відділення Київського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України Ревуцького Ю.В. з метою проведення експертного обстеження вказаних об`єктів та виконання комплексної земельно-технічної та екологічної експертизи з можливістю здійснення контрольних обмірів об`єктів, їх експертного огляду, фото- та відео- фіксування, вилучення оригіналів правовстановлюючих документів на вказані об`єкти тощо. Строк дії ухвали - 30 діб з дня її винесення (а.с.16-18).

На підставі ухвали слідчим Коровчук Я.В. за участю судових експертів Вознюка, Ревуцького Ю.В., державного інспектора Хом`якова Г.В. проведено обшук за адресою: Житомирська обл., Черняхівський р-н, с.Вишпіль, вул.Лісова,47 у 29-му кварталі Богунського лісництва (1,3 виділ).

В протоколі обшуку від 03.05.2018 зазначено, що проведено фотозйомку обстежуваної території, а саме розташованих на ній об`єктів споруд, відомості про що будуть досліджені в межах проведення призначених досліджень та експертиз (а.с.31-35).

З метою розгляду постанови старшого слідчого СУ ГУНП в Житомирській області про залучення спеціалістів від 12.04.2018, пунктами 1 та 2 наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.04.2018 № 282-ДК державним інспекторам Хом`якову Г.В. та Ковальчуку В.В. доручено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо використання земельних ділянок, які знаходяться на території Кам`янської сільської ради Житомирського району та Зороківської сільської ради Черняхівського району Житомирської області (а.с.45).

14.05.2018 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`яковим Г.В. проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства на території Кам`янської сільської ради Житомирського району за межами населеного пункту с.Камянка в районі 29 кварталу виділ 1,2 Богунського лісництва, за результатами якої складено акт перевірки № 282-ДК/689/АП/09/01/-18 (а.с.39-40). В акті перевірки вказано, що місцезнаходженням юридичної чи фізичної особи, що перевіряється є 1-й провулок Сінний, 4, м.Житомир, 10029 (у відповідності до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань за цією адресою зареєстровано ТОВ "Домінвест" - прим.суду (а.с.50-57)).

У вказаному акті зазначено наступне.

1) На орендованих ТОВ "Домінвест" земельних ділянках (кадастрові номера 1822083200:01:000:1034 та 1822083200:01:000:1033) згідно договорів від 11.04.2003 (зареєстрований 14.07.2003 за № 13) та від 20.09.2005 (зареєстрований 20.10.2005 за №040520900006), які відносяться до категорії земель лісогосподарського призначення за цільовим використанням для оздоровчих, культурно-оздоровчих, спортивних, туристичних цілей та розміщення пасіки державної форми власності, зведено 14 капітальних дерев`яних будівель на бетонних фундаментах орієнтовною площею 0,1100 га, які відповідно до висновків експертів за результатами проведення комплексних судових будівельно-технічної та земельно-технічної експертиз від 28.08.2014 № 817/13-25/449/450/14-25 та від 17.10.2014 № 2/742/743/14-25 не вважаються тимчасовими спорудами для здійснення підприємницької діяльності, а є капітальним нерухомим майном.

Відповідно до п.2 розпорядження Житомирської райдержадміністрації від 17.12.2004 № 680 "Про затвердження проекту відведення земельної ділянки з метою надання її в оренду ТОВ "Домінвест" для культурно-оздоровчих цілей та розміщення пасіки на території Кам`янської сільської ради" земельну ділянку площею 1,4 га надано в оренду без вилучення її у постійного лісокористувача. Згідно висновку Житомирського лісгоспу № 1152 на вказаній земельній ділянці забороняється спорудження капітальних будівель.

Відповідно до п.1 розпорядження Житомирської райдержадміністрації від 27.02.2002 № 680 "Про затвердження проекту відведення земельної ділянки" земельну ділянку площею 0,5 га надано в оренду без вилучення її у постійного лісокористувача. Згідно висновку Житомирського районного відділу земельних ресурсів від 06.03.2003 № 1152 погоджується передача в оренду без вирубки деревини та капітального будівництва.

На момент перевірки проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок зі зміною їх цільового призначення ТОВ "Домінвест" не виготовлявся та рішенням Житомирської міської ради не затверджувався, що є порушенням ст.ст.20,21 Земельного кодексу України. Факт наявності капітальних споруд та відсутність рішення органу виконавчої влади про зміну цільового призначення земельних ділянок свідчить про факт нецільового використання земельної ділянки площею 1,9 га.

Всупереч ст.25 Закону України "Про оренду землі" відсутня документація, що підтверджує згоду орендодавця на зведення будівель/споруд на орендованих земельних ділянках.

Всупереч ст.57 Земельного кодексу України ТОВ "Домінвест" не створив у своїй структурі спеціалізований лісогосподарський підрозділ для ведення лісового господарства, спеціального використання лісових ресурсів і для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.

2) ТОВ "Домінвест" використовує прилеглі земельні ділянки із земель лісогосподарського призначення державної форми власності, які перебувають в користуванні ДП "Житомирське лісове господарство" загальною орієнтовною площею 0,5620 га. З них:

- орієнтовною площею 0,1900 га для стоянки автомобілів (огороджена дерев`яним парканом);

- орієнтовною площею 0,0420 га під дорогою (частково огороджена дерев`яним парканом);

- орієнтовною площею 0,3300 га для організації розважальних заходів (пейнтбольний майданчик).

На момент перевірки право власності або право користування цими земельними ділянками не зареєстровано, що є порушенням ст.ст.125,126 Земельного кодексу України і що свідчить про їх самовільне зайняття.

Також 14.05.2018, за результатами проведеної перевірки, державним інспектором Хом`яковим Г.В. складено акт обстеження земельної ділянки № 282-ДК/434/АО/10/01/-18 ідентичного змісту, згідно якого проведено обстеження земельної ділянки на території Кам`янської сільської ради за межами населеного пункту с.Камянка в районі 29 кварталу виділ 1,2 Богунського лісництва (а.с.36-38). В самому акті зазначено, що обстеження проведено щодо юридичної/фізичної особи за місцезнаходженням: 1-й провулок Сінний, 4, м.Житомир, 10029, на підставі постанови старшого слідчого СУ ГУНП в Житомирській області про залучення спеціалістів від 12.04.2018 та наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.04.2018 № 282-ДК.

14.05.2018 складено припис № 282-ДК-0515Пр/03/01/-18, в якому описано вищевказані порушення та викладено вимоги до ТОВ "Домінвест":

- звільнити або зареєструвати право власності/оренди на самовільно зайняті земельні ділянки;

- припинити використання земельних ділянок не за цільовим призначенням або оформити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок зі зміною цільового призначення (а.с. 41-42).

Позивач, вважаючи неправомірними дії відповідача з проведення перевірки, а припис - протиправним, звернувся до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29.12.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019, позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправними дії державного інспектора Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Геннадія Віталійовича щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариством з обмеженою відповідальністю "Домінвест", оформлені актом перевірки від 14.05.2018 № 282-ДК/689/АП/09/01/-18 та актом обстеження земельної ділянки від 14.05.2018 № 282-ДК/434/АО/10/01/-18.

Визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 14.05.2018 № 282-ДК-0515Пр/03/01/-18.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на час проведення Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області перевірки дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "Домінвест", за результатами якої було встановлено порушення вимог земельного законодавства, органи державного нагляду (контролю) повинні керуватися Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Також суди виходили з того, що жодної з перелічених підстав у Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" для проведення позапланової перевірки ТОВ "Домінвест" дотримання земельного законодавства станом на час її проведення не існувало. Фактичною підставою для проведення 14.05.2018 перевірки дотримання вимог земельного законодавства позивача та винесення наказу від 18.04.2018 № 282-ДК, була постанова старшого слідчого СУ ГУНП в Житомирській області про залучення спеціалістів від 12.04.2018 до проведення слідчої дії - обшуку на території Кам`янської сільської ради за межами населеного пункту с.Кам`янка в районі 29 кварталу Богунського лісництва. В свою чергу дозвіл на обшук був наданий ухвалою слідчого судді від 04.04.2018 з метою експертного обстеження земельних ділянок на цій території з участю експерта Ревуцького Ю.В. При цьому, залучення державного інспектора Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області в якості спеціаліста до слідчої дії - обшуку - не є правовою підставою для прийняття наказу про проведення та безпосередньо проведення Головним управлінням Держгеокадастру самостійної перевірки дотримання вимог земельного законодавства суб`єктом господарювання та не передбачена чинним законодавством.

Також суди виходили з того, що посвідчення на підставі наказу від 18.04.2018 № 282-ДК Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області не оформлялось. Відповідно, позивач не був обізнаний про перевірку земельного законодавства, що проводилась відповідачем стосовно використання земельних ділянок за кадастровими номерами 1822083200:01:000:1034 та 1822083200:01:000:1033. При проведенні перевірки керівник або уповноважена особа ТОВ "Домінвест" присутні не були, про що свідчать відсутність підпису у акті обстеження від 14.05.2018 № 282-ДК/434/АО/10/01/-18, акті перевірки від 14.05.2018 № 282-ДК/689/АП/09/01/-18 та відмітка про направлення товариству цих документів поштою, у зв`язку із чим, посадова особа відповідача позбавила товариство права викласти свої зауваження до акту чи оскаржити дії працівників контролюючого органу відразу після перевірки.

Також суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що визнання протиправними дій з проведення перевірки повністю охоплюють неправомірність дій, які вчинені в межах її проведення, а саме: складання акту перевірки та акту обстеження земельної ділянки, тому окремого визнання їх протиправності не потребують. У зв`язку з чим, у задоволенні позовних вимог в цій частині відмовлено.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, неправильно встановлено обставини справи, внаслідок чого суди дійшли помилкового висновку щодо наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Також відповідач покликається на те, що відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. При цьому, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області не відноситься до перелічених органів, а тому, посилання представника позивача на недотримання вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" при прийнятті наказу та проведення перевірки є безпідставними.

Також відповідач покликається на те, що посилання суду на Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є необґрунтованим, оскільки відповідно до статті 3 Господарського Кодексу України під господарською діяльністю у цьому Кодексі розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність. Тобто, державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель ніяким чином не перевіряє господарську діяльність, а здійснює державний контроль за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України.

Також відповідач покликається на те, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, як посадові особи Головного управління, та з урахуванням Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" діяли в межах, визначених повноважень.

Відповідач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і постановити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій- без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ч. 2 ст. 4 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

За правилами статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Закон України від 19.06.2003 №963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон №963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Статтею 4 Закону №963-IV передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Згідно зі ст. 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

За наведеного правового регулювання, державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Так, порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно норм даного Закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (ч. 11 ст. 4 Закону №877-V).

Відповідно до ч. 3 ст. 6 Закону №877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

За правилами ч.ч. 1, 2, 5 ст. 7 зазначеного Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що перевірку дотримання вимог земельного законодавства проведено відповідачем з порушенням вимог Закону №877: без оформлення посвідчення, без повідомлення ТОВ "Домінвест" про таку перевірку та за відсутності передбачених Закону №877 підстав для її проведення.

Відповідно до усталеної практики Верховного Суду істотне порушення суб`єктом владних повноважень встановленої законодавством процедури проведення перевірки, нівелює подальші висновки такої перевірки.

Зокрема, у постановах від 10.01.2019 (справа №823/922/17), від 28.02.2019 (справа №813/3201/17) Верховний Суд дійшов висновку, що:

"….нормами зазначених вище нормативно-правових актів, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої."

У постанові від 04.10.2022 (справа №420/1842/21) у справі Верховний Суд дійшов висновку, що :

"……положення частини одинадцятої статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) про те, що плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання слід розуміти так, що посадові особи контролюючого органу повинні вжити усі можливі заходи для встановлення особи керівника суб`єкта господарювання або його уповноваженої особи, повідомлення його про проведення перевірки будь-яким доступним способам, зокрема, письмово, телефонограмою, через електронну пошту тощо, та вжити інших заходів, необхідних для забезпечення присутності керівника або іншої уповноваженої особи суб`єкта господарювання під час проведення перевірки та їх поінформованості про час та місце проведення перевірки, коло питань, що виносяться на перевірку."

За таких обставин та сформованої практики Верховного Суду, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо протиправності дій відповідача під час проведення перевірки та незаконності прийнятого за її результатами припису, та прийняли законне рішення про часткове задоволення позову.

Покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на те, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково застосували під час вирішення справи Закон №877-V є безпідставним, оскільки такі висновки судів попередніх інстанцій відповідають висновкам Верховного Суду у постановах від 10.07.2018 №818/1511/17, від 13.06.2019 №815/5113/17, від 10.01.2019 №823/922/17, від 16.03.2021 №817/1155/18, від 04.08.2021 №240/5336/18.

Верховний суд у складі судової палати, вирішуючи питання застосування положень Закону № 877-V у подібних правовідносинах, у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 сформував наступні висновки:

"1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;

2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;

3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності)."

Крім того, в подальшому, Законом України від 28.04.2021 №1423-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" в Закони України "Про охорону земель" та "Про державний контроль за використанням та охороною земель" було внесено зміни, згідно яких порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України "Про охорону земель", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Також колегія суддів виходить з того, що істотне порушення порядку проведення перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення і як наслідок зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення такого заходу контролю.

Такий підхід застосовано Верховним Судом у постановах від 15.05.2020 у справі №826/12176/16, від 17.09.2020 у справі №826/10908/18, від 30.10.2020 у справі №802/2298/15-а, від 22.12.2022 у справі №818/1067/17.

За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про часткове задоволення позовних вимог.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

При цьому, задоволення позовних вимог у цій справі не позбавляє відповідача можливості за наявності підстав, з дотриманням вимог чинного законодавства, в т.ч. Закону № 877-V, провести перевірку дотримання позивачем вимог земельного законодавства і в разі виявлення порушень прийняти рішення в межах наданих законом повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29.12.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 у справі № 0640/4584/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук